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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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中国政府体制改革的过去与未来之二  

2003-12-05 12:21:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  三、中国政府体制改革的基本逻辑

  回顾这五次改革,总结其成果,分析其所包含的基本价值,可以发现,20多年的政府改革历史,其实蕴含着三个逻辑:组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑,贯穿着政府机构改革的始终,构成了政府改革的动力和阻力,也构成了进一步推动政府改革的突破口,尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程,有助于我们更好地理解政府改革的过去,更好地把握当前改革的性质,以及进一步努力的方向:

  第一次改革发生于20世纪80年代初。当时所面临的问题是,文革后开始启动改革开放政策,整个国民经济恢复建设和发展,文革期间的许多老干部落实政策,官复原职,这解决了文革期间导致的各种各样的历史遗留问题,但也导致了许多新的问题:国务院机构数量达到100个,有些部门副部长达到20来个,机构臃肿,人浮于事,到达历史最高峰。与此同时,国务院的组织效率也随之下降到最低点。为了改善组织效率,1982年进行机构精简和人员精简,通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率,工作效率,是此次改革的核心推动力。精简机构与人员,以及妥善安排老干部,是此次改革的核心手段。

  1982年改革,组织逻辑推动很大,政治阻力很小,一方面是因为方法得当,对老干部的利益给与了尽可能的照顾,减少了利益方面的阻力,另一方面也取决于老干部的高度的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力,因为当时整个经济还是计划经济,部级机构精简,但职能不变,并且随着经济的恢复发展,越来越繁杂,这很难让机构精简下来。为了发展经济,精简掉的机构又重新恢复和发展,到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过,由于当时的经济体制已经开始转轨,物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段,这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程,有计划的商品经济,社会主义商品经济,是政府职能转变的基础。这次改革,组织逻辑继续发挥作用,但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革,与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。

  1993年,中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代有计划的商品经济,这是一个实质性的转变。由此开始,政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设,政府职能的转变刚刚开始,不可能很快到位,机构只能以此为基础进行局部性的精简,所以成果有限。1996年各级政府开始法治国家建设,依法治国,依法治省,依法治县,依法治市,依法治村,国有企业实行抓大放小式的改革,进一步推进市场经济,这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。1993年的改革,可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。到1997年时,由于国营企业大规模深化改革,市场经济建设大规模推进,政府职能转变进一步深化,遇到了各种各样的障碍,尤其是组织机构的障碍。计划经济时期形成的组织机构,变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门部门的利益集团借助其组织机构的存在,阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。

  1998年春,国务院以强有力的手段,排除各种干扰和部门利益的阻力,雷厉风行地进行机构撤并,把计划经济色彩的经济部门撤并,铲除计划经济利益集团的组织基础,给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革,大多数经济部门都合并到经贸委,成为经贸委下属的若干个部级总局,集中等于弱化,总局等于是过渡。经过3年的过渡,2001年9个总局7个撤销。机构得到精简,而且成果得到固定。1998年政府改革的特色是,机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得突破性的成功,实现组织与人员精简的效率,同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间,推进国有企业的改革,缩小国有企业规模,实行政企分开,然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进,先依靠强有力的总理领导,强制撤并多个经济部门,包括国家体委,突破内部人控制的阻力,然后逐步进行经济改革,探索经济部门改革后的国营企业监管问题,中央企业工委成立,实行政企分开(企业暂时由党组织来管理)。这是1998年政府改革的最简单的概括。

  1998年的政府改革进行一段时间之后,中央在反腐败斗争中发现,人事管理领域、行政审批领域和财政制度领域,最容易发生腐败。鉴于这一认识,政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。人事制度改革的标志是2002年夏天颁布的《党政领导干部选拔任用条例》,行政审批制度改革的标志是在宏观上控制行政审批项目数量,在组织上建立行政服务中心,在审批方面提供一站式便民服务,财政预算制度改革的标志是取消各个工作部门的预算权,把财政预算权力集中到财政部门,并对财政预算收支进行集中和透明化管理。

  2003年3月,新一届政府继续进行政府改革,政府组织继续调整,政府职能进一步转变,上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决,如外贸部,1998年因东亚经济危机而保留,此次撤销,和经贸委的一部分组成商务部,而计划经济委员会也被撤销,与经贸委的一部分组成国家发展与改革委员会。这次改革,组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构,主要为调整内部机制。2003年8月4日全国人大常委会通过并公布,2004年7月1日开始生效的《行政许可法》,则标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段,进一步在法律上规范了行政审批权力的设定和审批活动。

  2003年机构改革没有大幅度精简机构,也没有大幅度转变职能,并且还建立了国资委等特殊机构,主要原因是,在当前条件下,组织效率的提高已经没有什么空间,职能的进一步转变,主要取决于进一步解决国有企业的种种问题,取决于如何完善证券市场、金融市场等,在市场不完善的情况下,广泛的行政监督无法淡出,公共服务部门的改革刚刚开始,立法和司法部门发展不充分,无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。尤其重要的是,由于政治体制改革运作没有充分展开,国务院实际上承担着很多全国人大和常委会应该承担的工作,这表现在很多方面,比如2003年国务院的常务会议,主要工作是讨论和通过各种各样的法律草案;与此同时,党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路线,即以民为本的工作路线,同时也在很大程度上来自行政机关的复杂运作,还取决于行政机构的公共服务等政绩。国务院为首的行政机构的复杂性,虽然在一定程度上下降了组织效率,但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。

  四、中国政府体制改革的基本走向

  2003年10月14日,中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了完善市场经济体制的一系列的新的构想。笔者认为,十六届三中全会在中国改革开放历史上具有里程碑式的意义。十一届三中全会启动改革开放,十四届三中全会确立了市场经济体制的基本价值目标。十六届三中全会则在过去经验教训的基础上,终于为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架,与此同时,也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路。如果说,过去的20多年中国的改革开放进程是在摸着石头过河,到今年为止,可以说已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。

  要完善市场经济体制,关键是要改革行政管理体制,转变政府职能。如果政府职能不转变,行政管理体制不改革,政府发展不到位,市场经济也很难得以完善。这是10多年来建设市场经济的经验教训。《决定》特别强调深化行政管理体制改革、加快转变政府职能,具体提出了深化行政管理体制改革的基本方向和举措,提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则,确定了政府职能转变的具体方向。这说明,深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以预料,我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐,政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化(地方拥有更多的自主权)将取得实质性的成果。

  从组织、效率与政治的分析框架来看,中国政府体制改革的未来趋势依然将遵循组织逻辑、效率逻辑和政治逻辑三个逻辑主线,在三个领域展开:组织变革、职能转变和配置以及政治体制改革。在此期间,可能出现一些变数,但其基本趋势如下:

  在未来的20年里,中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革,精简具有计划经济色彩的部门,把内阁级的机构继续逐步精简,并实现机构和编制的法定化,但是这需要进一步实行政府职能转变,并需要实质性的政治体制改革。因此,组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点,也就是说,本届政府和下届政府,都不会大幅度精简政府机构数量。

  今后10年里,政府体制改革的重点,将转向职能转变和职能配置的领域:

  转变政府职能,从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府,政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济,而是通过提供公共服务,改善公共管理,解决公共问题,制定公共政策,来为市场经济发展提供服务。

  转变政府职能,继续减少微观管理职能,强化执法职能,进行综合执法改革,解决执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。

  改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

  依法规范中央和地方的职能和权限,处理中央垂直管理部门和地方政府的关系,即条块关系。

  在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革,实现政事分开,让现有的事业单位,或者恢复政府机构的身份,或者走向企业化改革,或者保留事业单位身份,但与政府分开;

  进一步改革财政制度,逐步提高人代会在财政预算方面的权力,以建立公共财政制度。

  进一步改革人事制度,在起草和公布《公务员法》的基础上,着眼于反腐败,并着眼于人才兴国,进一步推进党政领导干部和一般公务员的制度变革。

  为了给组织效率的改革进一步拓展空间,并顺利实现政府职能转变和职能在不同层次和不同部门的合理配置,必须提高政治效率,政治体制改革,是中国政治文明发展的关键。但就目前的趋势来看,如果没有特别的变化,本届政府和下一届政府,将会认真思考政治文明的发展问题,但都不会实质性地启动政治体制改革。政治体制改革将是两届政府以后的事情了。

  但即便如此,新一届政府政府改革的任务依然是艰巨的。今后每一届政府的工作都不会轻松。在推进改革的进程中,政府应该关注如何在多个层次推进改革,在操作、集体和立宪三个层次推进行政管理体制改革,协调中央与地方关系,并继续推进政府实现从管理型政府向服务型政府的转型。

  与前五届政府的政府体制改革相比,其所面临的挑战在很多方面是共同的,但可以预料,今后的几届政府,势必会遇到政治改革的挑战。如何使政府改革给政治改革创造条件,让政府改革适应政治改革,适应政治改革的需要进行政府改革,显然是新几届政府所面临的新的也是艰巨的挑战。

  当然,在未来10年里,政府体制改革的动力基本上来是来自市场经济的进一步完善和发展。政府体制改革的目标,除了自身组织效率目标和政治效率目标之外,更为重要的是,如何实现政府职能转变,建设公共服务型政府,从而更好地为市场经济的完善和发展服务。而在两届政府之后,政治体制改革,很可能成为主导政府体制改革主旋律的逻辑了。

  结 语

  改革开放20多年来,中国的经济结构已经有了很大的变化,市场经济已经逐步取代了计划经济,非公经济已经得到了飞速发展,产业结构发生了很大的变化,这都是中国经济持续高速发展的基础,也是中国政府体制的改革基本背景。回顾20多年来五届政府的努力,我们可以发现中国政府体制改革已经取得了实质性的成果,实现了组织效率,提高了职能配置效率,也改善了政治效率,在多个方面实现了政府治道变革。

  当然,中国政府体制改革的挑战依然是严峻的,任务也依然是艰巨的。对于这些严峻的挑战,我们需要着眼于回顾过去、展望未来的基础上进行长期思考,理解发展的长期趋势,了解当前行动的空间,着眼于当前的行动,针对当前所面临的具体问题,提出短期的实质性的可行对策和长期改革的战略,从而确保政府治道稳定成功地变革,为中国的经济社会发展,提供政府体制的良好条件。

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