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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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有效政府的基本逻辑:有效政府的基本价值  

2004-03-20 11:07:55|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  有效的政府对于持续发展是不可或缺的。可以说,拥有一个有效的政府,这是一个国家公民的福气,他们能够拥有高质量的公共生活,从而能够有效地处理各种各样的冲突和纠纷;而不拥有一个有效政府的国家,则往往不能有效地处理各种冲突和纠纷,社会矛盾重重,道德败坏,到处充满着犯罪,整个社会甚至陷入战火之中,连生存都存在问题,根本谈不上发展。就如世界银行的发展报告所说:“一个有效的政府对于提供物品和服务--以及规则和机构--是必不可少的,这些物品和服务可以使市场繁荣,使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”1

  因此,除了无政府主义者和一些极端个人主义者之外,人们一般认为,有效的政府对于持续的发展是至关重要的。但是,什么是有效的政府?它的基本价值是什么?它的构成具有什么样的制度要件?人们却缺乏基本的探讨,在国内尤其如此。本文的目的,是在理论上探讨有效政府的基本价值准则和基本制度构件,认为政府的效率不仅包括技术效率,而且还包括配置效率、制度效率和动态效率。在这些效率价值中,制度效率是最根本的,它是政府长期有效的重要保障。建设有效的政府,必须建设适当的制度平台。对于中国来说,最迫切的就是要建设市场政府(有限政府)、法治政府、分权政府和民主政府等制度构件构成的现代政府制度平台。

  第一节 有效政府的基本价值

  一、技术效率

  有效政府,首先是指在技术上有效,即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术,尽可能吸收高级人才,并且汲取更多的财力。同时,还能够充分利用组织技术,用足人才,使人力、物力的投资产生最好的效果。从这个意义上来说,政府所使用的组织技术越先进,政府官员的素质越高,政府的财政能力越大,政府的能力也就越高。在这些方面,组织行政学、人事行政学、公共财政学,都是非常有用的学问。这些学问,都有助于提高政府的技术能力。各国政府在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革,其终极目标就是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外,从政治意义上,政府能够具有广泛的社会支持,它就会拥有较高水平的合法性,并因此而获得较高水平的政治能力。政治学的知识,就有助于提高政府的政治能力。如果一个政府,拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力,也具有很高的政治能力,并且能够综合使用这些方面的能力,制定高质量的政策,并有效实现特定的政策目标,这样的政府就是具有技术效率的政府。

  二、配置效率

  其次,有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向,有针对性地提供高质量的公共服务。

  从供给方面来说,它就应该考虑与市场或社会各司其职,让市场负责私益物品和服务的生产和提供,让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务,并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用,而政府,则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务,由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给,而消费者则具有相当的选择权。比如气象服务有公益性服务和非公益性的服务之分,这时政府可以承担公益性服务的生产,而营利性的组织则可以介入非公益性的服务,在条件允许的情况下,政府也可以利用非政府的力量,来生产公益性服务。

  从消费方面来说,政府和许多非政府的公共组织一样,成为公民消费公共服务的集体消费决策单位。比如,政府代表公民决策需要用多少资源购买多少气象服务,它也可以代表本辖区的公民决策,决定警察服务的规模有多大,在多大程度上由政府的警察部门来提供服务,什么服务可以从保安公司那里购买。教育作为一个产业,在供给上是复合的,由各级政府支持生产各种各样的服务,也允许民间力量办学。从消费方面来说,政府可以允许公民个人(家长和孩子)进行一定的选择,同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公立学校,把多少财政资源用于支持民间办学。

  政府具有技术能力或者具有很高的技术效率,并不一定能够增进社会的福利。比如,不注重配置效率但具有技术效率的政府,往往只考虑到管理的方便,却很少考虑到服务对象的需要,尤其是很少考虑到服务对象的时间价值。比如办理护照的部门,其上下班时间与一般上下班时间完全等同,星期六和星期天却不上班。这使得许多公民不得不在单位请假去办理护照,大大提高了公民办理护照的机会成本,耽误了很多事情。从某种意义上来说,这也是一种隐性税,并且是对整个社会福利只有损失没有任何增加的税种。又比如说,某个社区特别需要能够在夜间巡逻的警察,但是政府只是多配备了日间巡逻的警力,这就导致日间警力供给过多,而晚间却供给不足。这时,即使技术效率再高,由于缺乏配置效率,该政府也很难说是有效的。要提高政府的效率,就需要考虑到公民的需求,考虑到公民方面可能付出的成本,即提高配置效率。有效的政府不仅仅是一个具有技术能力和技术效率的政府,它同时也应该是这样的政府,它能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构,与公民一起协作生产,不仅计算政府方面的直接成本,还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本,通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排,共同努力,政府就可以充分满足社会的需求。

  三、制度效率

  第三,有效的政府,还应该有适当的制度激励基础,即具有制度效率。

  没有适当的制度基础,促使政府官员来采取先进的组织技术,鼓励高级人才从政,即使有了先进的组织技术和大量的高级人才,也会导致组织技术无法得到使用,高级人才大量闲置的恶果,其需要的仅仅是一个借口,如先进的技术不适合具体情况,高级人才缺点太多等。如果有了适当的制度基础,即使当前尚未有先进的组织技术,高级人才也非常稀缺,适当的制度基础也会鼓励人们引进或者开发先进的组织技术,鼓励高级人才迅速出现,或者从其他部门转移到政府部门。如果有了先进技术和人才,适当的制度基础则会充分用足先进的组织技术,并使高级人才大有可为。就财政资源来说,政府的财政资源是稀缺的,如果制度不当,就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上,甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当,稀缺的财政资源就会得到节约使用,从而在资金上实现技术效率。自然,如果有了良好的政治制度,就可以广泛地获取社会的支持,取得社会高水平的信任;在良好的制度平台的基础上,政府就会有动力节约使用其合法性能力,谨慎使用社会对政府的信任,并有积极性通过政府的活动,进一步提高政府的合法性水平,从而提高政府的政治能力,使政府更具有政治效率。

  就配置效率来说,如果制度适当,则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面,并在相互竞争的用途之间进行有效的配置,实现各个方面的均衡配置,也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。如果制度不适当,有些方面的社会需要就会过分投资,而有些方面的社会需要则投资不足,甚至很可能把重要的公共资源浪费在社会完全不需要的方面去,给寻租集团以可乘之机,化公为私。

  四、效率组合

  有效政府,应该既是技术上有效的政府,也是配置上有效的政府,更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政府,是三者皆备的政府。而极端无效的政府,则是三者皆无的政府。

  比如,就公共卫生来说,清扫技术是非常重要的,有了更好的清扫技术,就可以使得马路、街道更加清洁,因此有效的环境卫生机构应该具有高级技术的。同时,由于资源是稀缺的,各种各样的资源稀缺程度不同;技术也是需要成本的,并且各种各样的技术成本构成不同。这时,为了节约使用资源,并且节约使用技术,就需要把稀缺的资源用在最需要的地方上去,根据消费者的需求,根据可能的资源和技术,来提供消费者满意的服务。在这个意义上,如果资金富余而劳动力短缺,则可以采用资金密集性即劳力节约型的技术,如果劳动力富余而资金短缺,则可以多采用劳动力密集型的技术。如果环境卫生机构制度上是有效的,那么它就会有积极性充分地利用既有的清扫技术,它也会为用户着想,尽可能节约成本,实现配置效率,同时它还会具有动态效率,即在动态趋向上,它倾向于有积极性开发或者采用他人开发的先进的清扫技术,也有积极性进一步改善配置效率,实现资源配置的帕累托最优状态。

  五、动态效率

  当然,绝对三者皆备的政府是不存在的,因为有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程,在一个动态的世界里,消费者的需求变化,技术在发生变化,人心也在发生变化,在这些变化的环境中,技术效率、配置效率和制度效率,实际上都是一种相对的概念。因此,如果考虑到变化的因素,有效的政府,还是具有动态效率的政府,它能够适应不断变化的世界,相应于不断变化的技术、需求以及人心状况,分别实现技术效率、配置效率以及制度效率。技术变化、需求变化、人心状况的变化,都可能改变各种效率的格局,都需要重新追求均衡。比如,就人心来说,在所有的人都是诚实守信、无私奉献的人的时候,我们就可以不需要有许多复杂的惩罚措施;但在所有的人都是尔虞我诈、坑蒙拐骗、极端自私自利的时候,我们就必须要有一套非常复杂的鉴别和惩罚措施。而由一般人组成的时候,只要有简单的激励措施以及预防性的惩罚措施就足够了。我们相信人性是差不多的,但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的,只要人心存在差别,就需要不同的制度加以适应。就技术来说,如果技术发生了变化,成本格局也就发生了变化,比如随着电脑技术的迅速发展,电脑成本每年以30%的速度下降,在短短的时间里,就极其迅速地降低了中文输入和排版的费用。这时,电子技术就成为首选技术,机械技术就成为过期产品。具有动态效率的政府,就应该适应这一技术的变化,实现政府管理的电子化。就个人的需求来说,在过去,我们对噪音和污染有较高的耐心,并且认为这是发展的标志,“浓烟滚滚、机器轰鸣”,并不是坏事,而是好事;但是,现在人的需求已经发生了变化,认为浓烟滚滚是大气污染,机器轰鸣是噪音污染,这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾,而且还包括“清扫”空气和“清理”噪音。有效政府的动态效率就意味着要适应变化,适当调整,实现各方面的效率。

  六、制度优先

  应该说,有效政府四个方面的价值,都是非常重要的,因此研究技术、研究消费者的需求和各方面的成本比较、研究人心的状况,并研究世界各个方面的变化进程,都是非常重要的课题。在过去,我们一般只是强调政府的技术效率,对于配置效率、动态效率,尤其是制度效率,都没有较好的认识。

  当然,说这些方面的效率价值是重要的,这只是在实践上的。在逻辑上,我认为,这四个方面的重中之重,则是制度效率。比如,就垃圾处理来说,就现有的技术手段来说,人类完全可以做得到满足人们对清洁的需求;现在人心也希望有清洁的环境,并且绝大多数人为此而愿意付出适当的费用,但是为什么许多地方都是脏乱差呢?许多到过发达国家的人,都深为发达国家的清洁的环境而感到惊奇,同时也为此而纳闷:环境卫生基本上还是劳动密集性的,在发达国家劳动力成本高,发展中国家劳动力成本低,同样是扫大街,发达国家的劳动力成本比发展中国家要高出好多,比如中国的劳动力便宜,还有大量的人力闲置,为什么街道总是那么赃呢?这绝对不会是因为中国人不喜欢干净,因为绝大多数中国人的家庭环境都非常讲究,进门都要脱鞋。从制度分析学者的观点来说,这是制度出了问题。也就是说,在特定的制度下,即使有适当的技术,即使也承担得其费用,存在有效的需求,但是由于没有人有激励来高质量地提供环境清洁服务,没有人为污染环境而遭到可信的惩罚,自然环境也就无法得以清洁。由此我们可以明白,为什么教育很重要,是百年大计,现有的知识也足够教育小学、初中、高中,高级研究虽然跟不上发达国家,但是基本的教育知识却是全世界免费流通的,人们对教育的需求也很高,并且有相当部分人愿意为子女的教育付费,但是在有些国家,教育产业就是发展不起来,教育的投资也总是停留在口头上,许多人为了子女进一步受教育,在国内上学无门的情况下,不得不送子女去国外上学,尽管要贵得多。

  1998/99年世界银行发展报告开篇就说:“知识就像光一样,它无重量、不可触摸,它可轻易地畅游世界,并给各地人民的生活带来光明。但是目前仍有数以10亿计的人口生活于贫困的黑暗之中--这是不必要的。关于如何治疗腹泻病这种简单症状的知识已经存在了好几百年,但仍有成千上万的儿童继续因该病而死亡,原因是他们的父母不知道如何救治他们。”2为什么会如此呢?为什么即使有了简单的知识,有些国家的人民早就生活在知识的阳光下,而还有一些国家的人民却依然生活在知识光明之外呢?世界银行的报告用整整一章的篇幅,探讨“政府应该做些什么?”希望发展中国家的政府,能够引进世界知识、创造本国知识;提高人民吸收知识的能力;解决信息问题以培育市场;认识知识差距和信息问题的持续性等。并且指出,“当我们将来回头看一下21世纪第一个25年的发展历程时,哪些国家会与众不同、出类拔萃?可以肯定地讲它们将是这样一些国家:它们掌握了知识的获取,提高了吸收知识的能力,为全体人民改善了交流手段;它们找到了绕过信息失灵的道路,并提高了市场的有效性;从而,它们使知识的力量得到扩大、延伸,让知识照亮了所有人民的生活。”3这样的国家的政府显然是具有技术效率的,具有技术效率的国家显然会有效地利用既有的知识,并开发更多的知识,让知识照亮人民的生活。但是,对于许多缺乏制度效率的国家来说,今天知识的阳光没有照亮大地,25年后的今天,人们恐怕依然没有机会接触阳光。经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为,西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度,也就是说具有制度效率的西方国家取得了技术效率,并取得了持续的动态效率,最后终于崛起于世界之上,成为发达的国家。4诺斯的研究结果是历史研究中得出的,但显然也适合于当今世界。具有制度效率的政府,无疑能够持续地支撑发展;而缺乏制度效率的政府,无疑只能制造落后。

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