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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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当代中国立宪政府的发展与挑战之一  

2005-04-20 12:27:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  引言

  根据宪法学的基本理论,宪法是政治游戏的规则,它是宪政即立宪政府的法律基础。它与一般法律不同,它是专门针对政府的,并且不是由政府自己制定,也不能由政府变更的。依据宪法得以确立并得以行动的政府是立宪政府。从法律上来说,立宪政府指依照宪法性法律规则,许多规则经过明文规定、普遍认可,政府行为受到法律的控制,因此宪政是法治,而不是人治。宪政是法治,因此需要制定许多规则。从治人者角度来看,它是加于自身的限制(auto-limitation ),也是治于人者加于治人者身上的限制(social contract )。这许多规则,可以由议会通过,政府公布,或者从风俗习惯传统中产生,所有执政者都不得不加以重视。它们是争夺政治权力的规则,也是掌权者行使政治权力的规则。由于在宪政中,凡参与协商者都可以参政,因此宪政也是民主的政治。用龚祥瑞教授的话来说,"把民主和法制两者结合起来,构成政权组织形式,就叫做宪政"(龚祥瑞,1985)。所以依宪治政本身也包含着兼容民主政治制度的性质,并非有了一部宪法,依据宪法,没有民主制度,也是宪政。因此,所谓宪政就是在政治领域依据宪法治国,这种宪法不仅仅在法律上是至上的,是政治权力的运行规则,界定了政府的界限与条件,而且它是符合自由民主精神的,从经济角度来说,它所内含的制度安排是有利于市场经济发展的,有利于保护个人经济经营权利的;从政治上来说,它是有利于保障公民政治权利的。

  美国政治学家文森特·奥斯特罗姆认为,立宪政府的宪法不是道德法则,是真正其作用的,界定政府界限与条件的,它是实在的宪法。他总结过了立宪政府法律体系的逻辑上必要的条件:宪政决策程序至少部分部首政府当局控制;宪法给予个人以宪法权威;宪政确立权力分立与制衡;公民愿意为宪政付出代价;存在多种政治体供公民选择。(Ostrom,1989:90-92;奥斯特洛姆,中文版,1999:106-109)

  根据上述规范准则,可以认为,标准的立宪政府至少需要具备两个方面的条件:宪法规定了施政的基本规范,据此能够限制政府;宪法规定了公民的权利,据此使公民的确有权对抗政府。在规范意义上,到目前为止,中国还不是典型的法治国家,中国政府也不是典型的法治政府,因为中国的宪法尚未做到这两点。但是公平地说,在建设立宪政府方面,中国已经经过了一系列的努力,并取得了一定的成就。本文认为,规范意义上的立宪政府并不一定是完整的现实,立宪政府逻辑上必要的条件并非是现实立宪政府的必要且充分的条件。逻辑上厘清立宪政府的概念有助于我们澄清立宪政府努力的目标,但要实现这一目标,还需要艰苦的实际努力。

  本文将在实证的层次回答如下问题:到现在为止,中国政府在依宪治政方面的进程如何呢?目前还面临着什么样的挑战呢?限于篇幅,本文主要探索现行宪法所包含的政治框架以及政府施政原则的逻辑结构及其实践上可能遇到的内在矛盾。本文将简要回顾当代中国短暂的宪政发展历史,阐述当前中国宪法所包含的政治框架原则和政府施政原则,以及相互之间的逻辑上的矛盾。本文的结论是,中国宪政发展的历史,是政治主导的历史;当代中国政府已经有了明确的宪政框架,但现行宪法所确定的政治框架带有明显的执政党以党代政的色彩,其政府施政原则有利于高度集权,不利于分权,也不利于保护公民的宪法权利。根据现代立宪政府的逻辑要求,发展现代宪政的宪法框架,是中国宪政进一步发展的重大挑战。

  政治主导宪法的历史

  法治国家的核心就是宪法治国。宪法治国,是1898年戊戌变法以来中国人的重要理想之一。清朝末年、北洋军阀和国民党南京政府都制定过宪法,但由于列强纷争、军阀混战的政治格局以及传统历史、民情的原因不利于宪法治国,这些努力实际上并没有使中国走上宪法治国的道路。

  中共依靠武力夺取政权后,先于1949年9月29日(开国大典前2天)制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》,为建国的临时宪法。1954年9月20 日,第一节全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》(后称1954年宪法),开始了中国宪法治国努力的第一个阶段。1954宪法正式制定之前,全国人民讨论达两个多月,参加人数达1.5亿多人,提出的修改意见达100多万条。

  但是建国后建立起来的高度集权的政治、经济体制,通过自上而下的命令来管理政治、经济、文化和所有社会生活领域,包括个人的灵魂,中国的法制建设逐渐遭到了破坏。人治思想压倒法治思想。其中最典型的如1958年,毛泽东面对大跃进中群众冲天的干劲,认?quot;不能靠法律治多数人",群众不应再受法律的约束,1959年,毛泽东进一步指出"要人治不要法治".中央政法小组在《关于人民公社化后政府工作一些问题向主席、中央的报告》中甚至认为,刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定。(文正邦等,1994:71)与此同时,违宪事件也层出不穷,如1955年的胡风事件、1957年反右斗争扩大化就侵犯了公民的言论自由和学术自由权。大跃进、人民公社化,也不是依据法律,而是靠发动群众运动的方式来进行的。1954年宪法的遭遇表明,仅仅宪法本身不足以构成宪政,宪政建设的威胁主要来自强权,无论是个人的还是群众的,或者两者兼有的。这也表明,没有宪政基础的民主,往往是变种的民主,是无法实现良性运行的民主。

  到了文化大革命期间,根据以阶级斗争为纲的基本路线,在坚持无产阶级专政下继续革命的理论指导下制定了1975年宪法。该宪法只有30条,第二章第四节" 民族自治地方的自治机关"、第五章"审判机关和检察机关"都只有一条,第三章"公民的基本权利和义务"由1954宪法的19条改为4条。关于中华人民共和国公民在法律上一律平等的原则也被取消了。该宪法还规定了"大鸣、大放、大辩论、大字报"的四大,在经济方面以语录来替代有关经济制度的规定,如"抓革命、促生产、促工作、促战备".文化大革命结束两年后的1978年又制定了一个宪法,恢复了1954年宪法的一些条款,如选举制度、人民代表大会制度、国家机构、公民的基本权利和义务等。1975年的立宪表明,宪法也可以只有名义而无实质。这表明,宪法虽然可以在名义上是最高的法,但是"宪法有没有权威,即有没有最高效力,不取决于法律上的文字游戏,也不取决于各不相同甚至各自对立的道德观念,而是取决于力量的对比。"(龚祥瑞,1995:194)政治力量对比,决定宪法的权威,实际上也决定何为宪法。这既能说明1954年宪法的遭遇,也能说明1975、1978年宪法的命运,以及1982年宪法制定后为什么只能修正而不能重新制定的事实。

  1978 年末以后,中共执政的指导思想有了彻底的变化,废除了文化大革命时期的许多做法,开始进入改革开放时期。1979年7月、1980年9月两次对1978年宪法进行了修改,第一次修改了1978年宪法的第34、35、37、38、42、43条和第二章第三节的标题,主要涉及地方政权建设的内容。第二次修改取消了"四大"的规定。由于修改内容太多,1982年进行了重新制定新宪法的努力。1982年制定的宪法后来一般称为1982年宪法或者现行宪法。

  1982 年宪法以1954年的宪法为基础,在序言中首次规定,该宪法"具有最高的法律效力",该宪法还规定由全国人大及其常委会共同监督宪法实施的宪法保障制度。后来1982年宪法又有一定的修改。如1988年宪法修正案增加了有关私营经济的规定,将土地不得转让的规定修改为"土地的使用权可以依照法律的规定转让 ";1993年对现行宪法进行了第二次修改,将宪法原来的第15条关于计划经济的规定,即"国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过计划经济的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例协调发展。""禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序,破坏国家经济计划",修改为"国家实行社会主义市场经?quot;,"国家加强经济立法,完善宏观调控","国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序",从而确立了中国经济体制是市场经济,实际上也由此确定了中国政府的法治建设是以市场经济建设为基础的,不再为计划经济服务。这说明,1982年宪法,已经成为中国政府法制化的基础。1982年宪法之所以成为中国政府法制化进程的基础框架,显然是1982年之后中国政治力量的对比中缺乏纯粹的强力不无关系,当然与1978年后市场化进程要求法治建设,也有关系。但后者也是通过影响政治力量的对比格局而影响宪法的力量的。

  总起来说,中国100多年的宪政史,基本上是政治家实践政治?quot;法理"的进程,其中法学家也有一定的作用,但法治的精神很有能够压倒政治的权力。(谢晖,1999)这一点,即使在1982年宪法以及此后的立宪政府实践中,也有明显的表现。

  意识形态色彩浓厚的政治原则

  中国现行宪法即1982宪法规定了中国政治制度的基本原则。这就是四项基本原则的指导思想、人民民主专政的国家性质、议行合一的政权组织形式和统一的多民族国家的结构形式。这些带有很强政治色彩的原则是宪法规定的中国政府的政治框架。

  现行宪法序言规定,四项基本原则是中国政治生活中最基本、最重要的原则。也就是中国政治生活的最基本的意识形态准则。社会主义道路、人民民主专政、党的领导、马列主义和毛泽东思想四个坚持,是当代中国最为基本的意识形态支柱。

  从实际上来看,这几个带有意识形态色彩的原则可能因为意识形态刚性而阻碍中国政府市场化、法制化、民主化的治道变革进程。因为可以对此进行"极左"的理解,把社会主义道路理解成搞计划经济;把人民民主专政理解成无产阶级专政下的继续革命或者阶级斗争为纲;把坚持中共的领导,理解成坚持中共的一元化领导,不需要以宪法为基础的政府框架,既然中共是人民利益的天然代表,中共执政即是人民的统治,自然也就不需民主选举制度,因为中共就是民主即人民当家作主;至于对马列主义和毛泽东思想的理解就更容易出现不利于法治政府的理解,因为根据这些理论,可以把法律理解成仅仅是统治阶级的意志,如果法律是统治阶级的意志,法治自然就会变成阶级之治,而阶级之治实际上很快就会蜕变为人治。这种理解显然可以扼杀一切市场化、法制化和民主化的努力。而自建国后到改革开放前中国政府的非市场化、非法制化和非民主化进程就是这样发展起来的。

  在这种情况下,对四项基本原则如何阐释,就成了关键。邓小平的猫论就是对四个坚持的灵活处理。也就是说,四个坚持是最基本的意识形态支柱,但是它决不是阻碍现代化建设的阻力因素。社会主义也可以搞市场经济;人民民主专政是国体,人民代表大会制度是政体,国体是本质,政体是形式;中共的领导是政治领导,领导人民制定宪法和法律,中共也要把自己的意志通过正当程序,变成法律,并且必须在宪法和法律的框架内活动,中央也需要遵守法律;马列主义和毛泽东思想要与中国实践相结合,邓小平理论就是马列主义和毛泽东思想与中国改革开放实践相结合的结果。这些解释,的确解决了四项基本原则与市场化进程、法制化、民主化进程之间的矛盾,也就是说可以同时坚持四项原则,同时进行市场化、法制化和民主化。

  但是,我们不能不看到,四项基本原则本身也可以作另外的阐释,而一旦以极左的方式来阐释,并且这些阐释在政治权力博弈中占据优势时,中国政府的市场化进程和法制化进程就有可能在既有的宪政框架内得以逆转。而且在政治权力格局不稳定时,四项基本原则与市场建设、法治建设的逻辑矛盾,就会逐渐暴露出来。因为使四项基本原则有利于市场建设、法治建设的进程,这种解释是由邓小平的见识以及他的至高无上的权威保障的,并且即使有了这种保障,对其阐释依然有着各种各样的极左思潮的反对意见。当最高领导人的人格不足以保证这一切时,宪政的框架就可以成为政治权力博弈的基本游戏规则。而四项基本原则的阐释如果有相当的灵活性,就有可能是宪法本身的致命伤。现行宪法隐含的意识形态基础与市场经济实践、法治国家实践和民主政治实践的理论上的矛盾,很可能是中国政府依宪治政、建设法治国家进程的隐患,自然也可能是中国政府市场化、民主化进程的隐患。

  人民民主专政是中国国家的阶级属性,它表明中国的国家政权是无产阶级专政的。当然,具体地说它是工人阶级领导、工农联盟为基础。并且,无产阶级专政是通过中共对国家政治生活的领导来体现的。为了争取同盟军,就设置政协,来吸取非党人士和非党势力参加无产阶级专政的政权。这一原则与市场经济、民主国家和法治国家的原则也是有矛盾的。因为市场经济使得社会的利益日益分化,拥有更多资产的人将掌握更多的政治优势;民主政治则要求把政权建立在公民概念基础上,而不是建立在阶级专政基础上;法治国家要求法律面前人人平等,不分阶级、种族、肤色、性别等。这一宪法原则也可能是将来中国政府依宪治政、建设法治国家的一大隐患。公民的概念与某一阶级的概念毕竟不是一个层次的概念。这也必须在制度上加以解决。政治用语如何与法律用语协调,政治逻辑如何与法律逻辑相协调,也是中国建设法治政府的一个重大问题。

  在宪政体制中,人民主权是一条根本的原则。体现人民主权的组织形式是全国人大和地方各级人大。全国人大制度实行议行合一制,体现人民主权的不可分割性。但这并不意味着权力不可以分工,即立法权力、司法权力和行政权力分别由不同的机关独立行使。这实际上与三权分立没有多大的差别。当然,其相关关系以及制衡的机制与许多国家有很大的差别。这一体制必将成为中国政府法制化的基本立宪框架。这一框架实际上并不能保证权力之间的平衡,它实际上是一个议会至上的体制。在这种情况下,如何使议会权力能够自我约束,这可能是议行合一体制得以长期持续的重大课题。

  现行宪法规定,中国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中国不可分离的部分。所以,中国是多民族的、统一的单一制国家。

  根据宪法,中国各民族一律平等。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。其他地区则根据宪法设置非自治的政府。此外,还规定,在港澳台地区实行一国两制的制度。因此,中国虽然是单一制而非联邦制的国家,但实际上并不是纯粹的单一制国家,而可以称为"混合共和制"或者"混合联邦制". 中国是一个大国,也是多民族国家,同时也由于历史原因,存在着港澳台的一国两制问题。在宪法体制上确立混合共和制,或者复合共和制(Ostrom, 1987;奥斯特洛姆,中文版,1998),而不是单一制,可能也是比较符合实际的做法。并且,当然,在混合或者复合共和制的基本框架下,在大陆地区也可以实现更多的地方自治,从而真正实践复合共和制的基本原则。

  现行宪法确定的政治框架与现代宪政原则有着逻辑上的矛盾。这些矛盾很可能是中国依宪治政的隐患。适当的宪法解释,可以把这些原则解释得有利于依宪治政,但是如果解释得不适当,则很可能不利于依宪治政。因此,光靠宪法解释,似乎不是解决这些潜在矛盾的适当路子。把政治当作政治,把法治当作法治,把执政党施政的政治原则与立宪政府依宪治政的原则区别开来,把这些政治性的原则作为执政党的执政原则,并使执政党的原则服从立宪政府的原则,而不是取代或者压制立宪政府的基本原则,是协调两者矛盾的处理方法,也是中国立宪政府发展的关键。

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