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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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当代中国立宪政府的发展与挑战之二  

2005-04-20 13:22:41|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  有利于集权的政府施政原则

  1982年宪法规定,当代中国政府组织和活动的基本原则有民主集中制、责任制、服务原则、法制原则等。

  从现有的理论来看,民主集中制的涵义有如下几层:一是作为一种制度它首先是集中制,不过这种集中制是民主的而不是独裁的。二是民主和集中是相辅相成的,没有集中只有民主,就是绝对民主和无政府主义;没有民主只有集中,就是独裁专断。三是民主集中制是民主和集中的辩证统一,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。四是在实践上,民主集中制就是在发扬民主的基础上实行个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的原则。因此,民主集中制的实质是为避免民主制和集中制之弊,并取得两制之长。但从实践来看,前三种解释只具有理论宣传意义,第四种解释才是真正的实践原则。中国政府运行的基本原则就是第四种解释。因为其他三种解释是不可操作的,由于其灵活性太大,而当选择权集中在领导人手里时,民主和集中就会成为一种领导者的作风的选择,而不会成为一种制度,即使民主集中制是一种制度,其实际运行也会变成集中先于民主,而民主只会是偶然的东西,只是一种装饰品、一种集中领导的工作作风。这是制度演进的基本法则。这也可能是民主集中制往往蜕变为一长制、个人专制的制度原因。

  在宪法体制上,中国政府贯彻民主集中制的表现在三个方面,一是全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,人民权力都统一地、集中地通过人大来行使。与此同时,人大对人民负责,接受人民的监督,选民有权随时撤换或者罢免自己选出的代表。在此,民主集中制实际上就是政治代议制。二是中国的行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生,对它负责并受它的监督。在此,民主集中制表现为议行合一但分工负责制。三是中央和地方的职权划分,遵循在中央统一领导下,充分地发挥地方主动性和积极性的原则。首先强调集中,然后才是民主。在此,民主集中制体现为中央集权和地方分权不确定的体制。从而为"一收就死、一放就乱"提供了制度上的基础。

  民主集中制原则强调民主和集中两个方面,这一制度设计在实践上是有利于权力集中的。从横向来看,人大是民主的中心,也是集权的中心,但是行政权与立法权力、司法权力相比具有即时强制性的特性,如果不给予立法权力和司法权力以制度保障,尤其是不给行使立法权的代表以适当的办公条件,这些权力都很容易集中于政府之手。当代中国政府的实践也表明,权力实际上是集中于政府手中的。另外,由于中共在宪法上具有永恒的领导地位,政府必须接受中共的领导,于是中共成了民主集中制原则的集权中心。这样,每一级政权都由中共党委、人大、政府、检察院、法院、政协等五大班子构成,但根据民主集中制的原则,所有权力实际上统统集中到中共党委,服从各级党委的领导。从纵向来看,地方和中央、下级和上级之间也讲究民主集中制,由于民主和集中的选择权在于中央和上级,因此权力的自然流向就是走向上级。而分权只有在集权出现严重的弊端时才作为一种补救的措施出现。民主集中制的内在矛盾,是中国立法权、行政权、司法权三者关系不清,党政不分,中央与地方权力关系难以协调的思想基础。中国政府权力关系上的法制化,要求把民主和集中区别开来,从而在制度上确立不同层级政府、不同权力机关之间的权力关系。从责任制原则的实践也可以看出民主集中制原则的弊端所在。

  中国政府实行的责任制原则有两层含义,一是政府机构之间、上下级政府之间、政府和人民之间的责任关系。在中国政府机构之间,权力机关向人民负责,行政机关和司法机关向权力机关负责,行政机关和司法机关不能越过权力机关直接向人民负责,不实行短路政治。在行政机关上下级之间,下级对上级负责,地方行政机关接受国务院的统一领导。二是指政府机关的领导责任,这就是行政上所说的严格意义上的责任。在这种意义上,中国政府的责任制有两种,一是集体责任制和个人责任制。

  集体责任制又称集体负责制或合议制,对重大问题的决定由全体成员共同讨论作出决定,每个成员的权力是平等的,实行少数服从多数的原则。在中国政府体制中,全国及各级地方人大的常委会均实行集体责任制。需要注意的是,这种集体责任制与现代立宪政治中的内阁联带责任制有很大的区别。内阁联带责任制的特点是对于内阁通过的一切决定,凡是留任的,就要绝对负责,不得反复。它可以要求内阁部长谨慎行事,避免出现内部分歧,它可以要求各内阁部长把不同政见摆到桌面上来共同研究,它可以统一政府的政策,为公众讨论提供中心,使人民了解情况。内阁联带责任制意味着某个部长如果不同意内阁通过的政策,就应该辞职,从而保证政策的执行。显然,它是内阁部长团结一致、同舟共济的制度保障,保证政府组织效率的重要制度安排。内阁联带责任制强调的是个体对整体的责任以及整体对个体的责任,但是中国政府的集体责任制强调的是少数服从多数,所有责任不由个体承担,由集体承担责任,并且由于没有共进退的制度保障,实际上集体责任也是一句空话。因此,这种意义上的集体责任制很容易流于集体无责任制,自然也是个体无责任制了。

  个人负责制一般又称为首长负责制,指一个国家机关由一位首长负责,虽然设有若干副职,但是首长对问题的处理有决定权,在处理问题时不进行表决,不实行少数服从多数的原则。中国各级政府及其各个工作部门均实行首长负责制。中央军事委员会是由中央军委主席对全国人大及其常委会负责,这也是一种个人负责制。但个人负责制在实际上并未生效。因为既有的习惯做法是首长负责、领导集体分工负责制。因为这样做符合民主集中制的原则。

  中国的权力机关一般实行集体责任制,而行政机关和司法机关则实行个人责任制。不过,无论是什么责任制,一旦体现了民主集中制的原则,它就是一种集体的责任制。因为在实践上,个人负责制下的各级行政首长也没有搞机械的个人专断,一般的问题均有集体讨论的过程;集体负责制也不是简单的表决,也需要经过一个协商的过程。这种制度有利于实现"行政民主",但是实践表明,法治政府,更需要责任,而不是民主。因为民主是政治问题,而行政则是政治责任和法律责任的问题。行政在工作作风上可以有民主,但在责任上必须落实到个体,重大责任必须落实到集体。以联带责任制来替代集体责任制,显然是中国政府的发展方向。因为这样可以改善中国政府的责任制度。

  中国政府的服务原则体现在如下几个方面:一是政府机关必须尊重人民群众的首创精神,在工作当中密切联系群众,依靠民众的力量完成国家的各项任务。其次是坚持从群众中来到群众中去,把群众的意见集中起来,制定为政策、法律和决定,并通过民众的实践进行检验和修正。三是政府及其工作人员,不论其级别和地位多高,都必须置于人民群众的监督之下,切实地为人民负责,为人民服务。四是政府施政,要启发群众、发动群众、带领群众、推动群众,实际上就是搞群众运动。如精神文明建设运动,爱国卫生运动,青年志愿者运动,杂交种子推广运动,近来的依法治国运动,都要走群众路线。

  中国政府的服务原则本身也有一定的制度安排,一是各级人大代表与选民和原选举单位的联系制度,宪法及其他重要法律的草案交付人民讨论,人民来信来访制度,通过报纸等方式对政府机关进行批评和建议,基层群众的组织活动及各种形式的会议等。不过,在实践中,这些制度都有各种各样的非制度本身的约束,如有信访制度,但在实际上各级政府把减少信访当作是政绩考核指标,从而使政府有积极性去运用行政手段来减少信访量,而不是利用信访制度来积极体现群众路线。群众路线一般需要政府主动,领导重视,方为正规且有效。如果由群众自发,则往往为政府所否定。它实际上与民主集中制中的民主是一样的,群众路线意味着缺乏领导的群众是盲动的,而后者则意味着没有集中的民主是有弊端的民主。因此,服务原则看似现代公共行政的消费者主权、顾客至上、回应性政府、公民权利等原则,但实际上还是有很大的差别的。因为中国政府为人民服务、群众路线的原则,并不是把群众视为上帝,因为它认为政府在联系群众、接受群众监督、为群众服务的过程中也应该教育群众、启发群众、启蒙群众,正确地引导群众,引导群众。这实际上依然是精英政治的治政原则。与公民的合理需要,合法要求,通过正当程序,就应该给予服务等现代公共行政原则相比,群众路线更像是一种政治原则,而不是法律原则。由于它本身的不确定性,实际上很难在制度上保障这一原则。因而,这也是有利于人治而不是有利于法治的原则。

  现行宪法第27条规定,"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务?quot;这就是中国政府为人民服务服务这一基本价值准则的宪法依据。

  为人民服务是一种价值性的政府运行原则。在实际上,政府的活动可能会违背这一价值。这就需要进行适当的制度创新,以制度而不是以口头来保障服务原则。而为了与法律用语一致,"为人民服务"的提法,应该为"为公民服务"的提法所取代。因为人民毕竟是一个政治用语,并且是一个集体的概念,到底谁是人民,多少人才算是人民,一个公民是否就使人民,这都是一个非制度化的概念。而群众的提法,更是精英政治的产物。与现代立宪政府的概念是不相符合的。

  因此,在宪法中,如何把群众路线、为人民服务转换成立宪政府的原则,即公民权利、为公民服务的原则,在公共事务领域实现真正的公民主权,把政府为人民服务的原则转化为政府有责任向公民的需求作出回应的原则,也是中国政府依宪治政的重大挑战。

  中国政府的法制原则概括为十六个字,"有法可依、有法必依、执法必严和违法必究".贯彻法制原则,就是所有政府机关的组织、活动及其职权,都必须有法律的依据,在法律允许范围内开展工作,并且政府机关在组织和活动中保护民众的利益。当然,所依据的法律最好是良法,而不是恶法。因此,对法律的合理性审查、合宪性审查,也是必要的。在十六字方针的基础上,强调服从良法,不服从恶法,通过正当的程序性制度,来保障所执行的是良法而不是恶法,也是法治建设的重要保障。因为法制原则也可能导致法制专政或者法制独裁的后果。这就必须考虑到法律的公正性。为了保证法律的公正性,就有必要设置适当的制度安排。如司法审查原则等。中国政府的法制原则与中国政府的法制实践存在着很大的差距。这一差距正在弥补,其表现是中国政府已经制定了大量的行政法规和行政诉讼法,开始走向法制化的道路。但是,依法办事,以法律来规范政府的行为,制止政府利用权力来侵害公民的权利和利益。这就是现代法治的精髓。但根据我们的实地调查和考查,在当前,中国政府依靠法律来加强行政专制权力的问题比较严重。对当代中国来说,要建设法治政府,需要把政治原则当作政治原则,把法治原则当作法治原则,以民主制来替代民主集中制,以公民主权来替代服务原则。法律制度建立比较容易,但建设现代法治要困难得多。而在党政关系没有法制化的情况下,中国政府的法治化进程,更要困难。

  结语

  综上所述,我们可以看到,中国政府的依宪治政已经有了一定的发展,宪法已经开始成为各级政府实际运作的基本原则。但是从总体上来看,与现代立宪政府还有很大的差距。

  中国宪政结构本身还需要进一步完善。有了宪法,并不一定就实现了立宪政府,它还要求有适当的宪法可依,还必须根据现代立宪政府的根本原则来设计依宪治政的根本原则。根据现代立宪政府的原则,中国现行宪法的政治框架和政府施政原则,都需要重新设计,消除其逻辑上的矛盾:首先,中国现行宪法的基本政治框架,包含着很强烈的政治色彩,许多语言、原则都是政治性的,带有很强的灵活性,在操作上很容易不利于立宪政府的发展。尽可能让政治语言从宪法中撤出来,让政府尽可能根据立宪原则治政,而不是依据灵活性很强的、依靠斓既肆偈苯馐偷恼治原则治政,更不是根据政策目标来施政。954年宪法失败的教训之一,就是因为宪法本身给强人政治提供了机会。宪法遭到破坏,政府没有宪法约束的结果就是如美国学者罗伯特·摩根所说的"如果统治者的自利不受一种宪法的制约,那么随之而来的就只能是派系之争、混乱和暴政。"(摩根,1997:28)1954年宪法遭到忽略的结果就是,中国政治斗争不断,接着出现了政治动荡,并出现了极个别的阴谋家、野心家的暴政。1982年的宪法以1954年宪法为基础,到目前为止已经取得了一定程度的"依宪治政"的成功,中国政治框架已经据此而得以制度化。但是宪法本身的政治色彩,并未淡化。这已经成为立宪政府发展的重要阻力之一。

  其次,现行宪法所所包含的高度中央集权、无限政府的宪法原则,也不利于依宪治政。民主集中制、责任制、服务原则和法制原则,在理论上要吸取集中制和民主制的优势,并克服集中制和民主制的缺陷,但实践上都有利于集权,不利于行政机关、司法机关、立法机关相互分工制衡,也不利于行政、司法和立法组织内部的适当分权制衡。宪法规定的施政原则不当,可以说是中国政府高度集权实践的宪法根源。

  因此,如何根据立宪政府的基本法律逻辑来构造立宪政府的基本框架,使政治原则仅仅停留在政治领域,并服从宪法原则;并以复合共和制的基本原则,来构造中国政治的权力结构,赋予和保护公民适当的宪法权利和宪法地位,通过强化自主治理实现纵向分权和强化权力分立实现横向分权制衡来分散和限制高度集中的政府权力,这是当代中国立宪政府的发展方向,也是当前中国在新世纪如何实现宪政的重大挑战。

  当然,仅仅有字面上的合理宪法还是不够的,有一个宪法为依据,这是实现立宪政府一大进步,因为毕竟是有法可依了。但是有法可依,还必须有法必依,宪法必须要遵守,并且还需要有宪法监督制度,让特定的机构,比如普通法院或者宪法法院,或者权力机关来负责监督宪法的实施。一旦违反宪法,任何行为都必然是无效的。要实现依宪治政,建立宪法监督机构和宪法诉讼机构,是中国立宪政府发展的又一重要任务。此外,宪政的发展必须与民主的发展相适应(Nino, 1996;毛寿龙,2001),宪政的发展必须与有限政府的发展相匹配(毛寿龙、李梅,2000),中国宪政的发展还需要与自己的文化传统相契合(王人博,1997),等等。这一切也是中国立宪政府发展的重大挑战,值得深入地探讨,但这是其他论文的任务了。

  参考文献

  Ostrom,Vincent(1989):The Intellectual Crisis in American Public Administration,The University of Alabama Press.Ostrom ,Vincent(1987):The Political Theoryof a Compound Republic:Designing the American Experiment,Lincoln &London :University of Nebrask Press.Nino ,Carlos Santiago(1999):The Constitutionof Deliberative Democracy ,New Haven &London :Yale University Press.奥斯特洛姆,文森特(1999):《美国公共行政的思想危机》,上海三联书店。

  奥斯特洛姆,文森特(1999):《复合共和制的政治理论》,上海三联书店。

  文正邦等(1994):《共和国宪政历程》,郑州:河南人民出版社。

  毛寿龙(2001):《政治社会学》,北京:中国社会科学出版社。

  毛寿龙、李梅(2000):《有限政府的经济分析》,上海:三联书店。

  王人博(1997):《宪政文化与近代中国》,北京:法律出版社。

  罗伯特·J ·摩根(1997):"制定者者们失去的世界",《宪法的政治理论》,肯尼思·W ·汤普森编,北京:三联书店。

  谢晖(1999):"政治家的法理与政治化的法:二十世纪中国法理对"宪政"的支持关系及其变革",《法学评论》,1999年第3期。

  龚祥瑞(1985):《比较宪法与行政法》,北京:法律出版社,1985年。

  龚祥瑞(1995):"论宪法的权威性",《公共论丛:市场逻辑与国家观念》,北京三联书店,1995.

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