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毛寿龙的博客

市场与行政

 
 
 

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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市政债券与治道变革之一  

2005-04-25 11:41:23|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  内容提要:市政债券是热门话题。本文分析了政府举债的资格问题,认为只有举债单位就是受益单位和还债单位,并且自身还是决策单位,政府才有权利举债。政府举债与其决策权力配置状况密切相关。在极权体制里,没有债务;在行政集权但不规则分权体制里,往往有很多不规则的债务;在多中心自主治理的体制里,有比较规范的债务,但往往牺牲未来人的利益。当前中国各级政府存在着各种各样的不规范的债务,对经济来说是一个不定时的炸弹,这与中国政府正处于治道变革过程中有关。中国政府当前不应该考虑如何举债,而应该考虑如何改善税收结构。发行市政债券不利于政府治道变革。政府融资可以通过市场化的途径。禁止政府举债,实行财政收支平衡,应该作为一项宪法规则确定下来。

  关键词:市政债券 治道变革

  一般认为,市政债券(Municipal Bonds, Municipal Securities)是指城市政府或其授权代理机构利用政府信用从社会上吸收资金用于提供公益物品和服务支出的长期债务融资。市政债券在国际上似乎是司空见惯的事情,但在中国,却只是最近才受到关注,因为中国传统上不主张举债,认为举债是寅吃卯粮,只有败家子才举债。但随着市场经济的发展,融资、投资概念逐步深入人心,举借债务,也成了司空见惯的事情。对中央政府来说,为了拉动内需,发行国债,多年实施赤字财政政策,已成常例。对地方政府来说,虽然国家法律不允许举债,但通过各种各样的方法,实际地方债务可能已经达到上万亿的规模。地方债务多,其原因是多方面的,其最根本的原因则是随着经济发展水平的提高,人民对公益物品和服务的需求日益强劲,而融资来源在现有的制度条件下却捉襟见肘。对此,很多人提出来要修改预算法,发行地方债务,至少允许发行市政债券,尤其是收益性债券应该提前考虑。

  从经济上来看,发行市政债券的原因是显然的:部分公益物品和服务在较短的期限里需要较大投资,而政府财政预算周期较短,一般为一年,而税收刚性又很大,一般不可能在预算年度里根据公共服务的支出情况快速增加税收收入,所以很难在预算周期之内实现财政收支平衡。为了有效提供公益物品和服务,举借长期债务是一个很有效的办法。另外,由于很多公益物品和服务,比如大剧院、音乐厅、动物园、市政道路等,一旦投资后一般可以长期使用,后代人也可以受益,所以,举借长期债务,有助于实现代际财政均衡。

  这一道理简单扼要,直截了当,是发行市政债券的强有力的辩护。本文认为,发行市政债券的理论不应该如此简单,需要进一步探讨。本文将探讨四个问题:发行市政债券的资格条件,决策权力配置状况与政府举债之间的关系,政府治道变革进程中的公益物品和服务融资问题,以及发行市政债券是否能够促进政府治道变革。

  一、发行市政债券的资格条件

  一个负责任的人借债,必须考虑两个因素:是否有能力还债;是否能够让资源在时间上的配置得到最大化。而他是否会承担责任,还需要看他举债是否为了自己用,是否需要自己还,如果是,其行为就会比较负责人,即使有一些债务,问题也不大。如果一个人其收入和支出的成本收益是不对称的,也就是说举债花钱却不用自己还,可以赖帐,由别人去还,这时候就会出现举债过度的问题。任何人处于这种状况,都可能存在不负责任举债的问题。

  由于住房等投资巨大,可能需要数十年的积蓄,这时通过根据自己长期收入水平来举债,贷款买房子,可以提前住上住房,与此同时也可以促进经济增长。与此相反,如果为了房子,积攒数十年的储蓄,最后虽然买到了房子,但人生也已经将走到尽头。显然,贷款买房子,是理性之举,这也是现代社会个人举债买房的基本道理。

  很多人认为,个人举债买房子的道理也适用于集体单位,据此认为政府为了有效提供公益物品和服务可以举债。不过,对于集体单位来说,公益物品和服务的融资和支出,往往涉及到收入和支出的集体行动。一个城市政府,能不能像个人举债买房子那样来举债建设基础设施,往往取决于成本和收益的配置状况,也取决于在此基础上决策权力的配置是否适当。

  市政债券是否合理,需要看其受益单位是否就是举债单位,举债单位是否就是还债单位。如果受益单位不是举债单位,举债单位也不是还债单位,该单位的举债成本和收益就不对称,就没有发行债券的权力。因为受益单位、举债单位和还债单位不对称,说明有一部分人搭另外一部分人的便车,有一部分人只花钱,不受益,有些人则只受益不花钱,或者少花钱,自然也不会有良好的支出约束。如果举债,城市政府的举债就可能不负责任的。

  政府举债成本收益不对称的情形无论在中国还是外国,都是司空见惯的。比如,在中国的地级市政府,往往包括周围的县(市)和区,而市政设施,其举债和还债单位,往往是全市,但受益单位,往往是城区。在这种情况下举债,往往导致城市剥削乡村。在美国,有些地方实行实现合并,其用意是让富裕的郊区用其丰富的税源来解决贫穷的城市衰落问题,但由于郊区在政治上往往比较有谈判地位和能力,反而使贫穷城市的税源流向富裕的郊区。这时候如果市政府举债,往往意味着富裕的乡村剥削城市。

  如果市政债券的受益单位、举债单位和还债单位是一致的,那么要看,市政债券的决策单位,是否就是受益单位、举债单位和还债单位。

  如果决策单位的权力,根据行政级别来确定,一定级别的政府可以举债,一定级别的政府不可以举债,这时就可能出现大家都去竞争行政级别。比如,中央可以举债,省级政府可以举债,地级城市可以举债,而其他级别不得举债,那么大家为了竞争市政债券的发行权,就会转而竞相竞争政府级别,如地区政府转变为地级市。这时,市政债券的发行权的竞赛,就会变成行政级别的竞赛。如果只有中央政府可以举债,地方政府不让举债,这时地方政府就会倾向于变相借债,或者竞争中央政府因举债获得的收入,把中央政府的举债收入转化为地方公益物品和服务的支出。

  决策权力没有配置在适当的成本与收益对称单位,而是集中在上级,乃至中央政府,其主要的副作用是上级或中央政府的行政偏好会严重影响下级或者地方政府。比如,现在中国很多地方实行乡镇管村财政,县管乡镇财政,乃至省管地市或者省直管县财政。在债务上,往往中央举债地方支出。这时,下级或者地方的公益物品和服务供给就会受上级或者中央政府施政目标的影响。比较典型的例子如,当前中央的政策目标是减轻农民负担,因为三农问题对中央来说是重要问题,而中央解决三农问题的重要方法就是减少农业税,控制基层政府的财政收入。与此同时,中央为让整个中国进入小康社会,为农村发展提供了很多小康社会的指标,如村村通公路,村村通电话,农村普及九年制义务教育等等,这些都需要地方政府广开财源,提高支出能力。中央政府的两个政策目标,一方面要鼓励地方政府把财政支出用在中央所偏好的公共服务方面,另一方面还制约地方政府财政收入能力。这两个目标是矛盾的,如果地方政府经过努力克服了这个矛盾,这也只能算是满足了中央的需求和偏好,这显然会影响当地政府根据社会经济发展的需要来提供当地需要的公益物品和服务。

  不过,即便决策权力配置在成本与收益对称单位上,也未必没有问题。这时,如果决策权力是行政主导的,缺乏法律约束,也缺乏本级立法约束、司法约束,以及相关的政治和道德约束,这时候还会出现行政主管偏好替代地方偏好的情况。比如,政府大楼往往是当地最好的基础设施;大马路大广场,替代民间需求的基础设施。某个城市前些年的人行道是红色的,现在改成灰色的了,因为领导人的偏好发生了变化。某个地方修建的文化广场和奥体公园,修建完后没几年,因为要建设其他工程而拆掉了,浪费近一个亿。

  由于政府债务,从举债到偿还往往具有一定的周期,而市政债券往往是长期的债务。所以,它还涉及到收益和成本的代际分配的问题。也就是说,现在政府征税提供公益物品和服务,如果消费期限较长,则是本代人承担成本,当代人和未来人都受益。如果消费期限短,则是本代人享受成本和收益。如果是由债务来提供公益物品和服务,如果消费期限长,则由未来人承担成本,由本代人和未来人分享收益。如果消费期限短,则是由本代人享受,未来人承担成本。所以,政府债务,尤其是长期债务,是一种未来人没有说话机会的情况下,本代人剥削未来人的一个途径。

  成本和收益,如果按照权力来配置,结果就是有权者剥夺无权者,有权者获得更多的收益,无权者承担更多的成本。由于有权者缺乏成本约束,所以成本往往很可能大于收益,得不偿失。比如最近出现的公款追星,实际上就是有权者为了自己接近明星的眼福,来让无权的人承担大量的成本。

  根据上述分析,我们可以得出结论,只有成本收益是对称的单位才有权利决定举债。那么,现实生活中是否会存在市政债券呢?如果存在,市政债券又呈现出什么特征呢?这往往与决策权力的配置体制有关。

  二、决策权力结构与债务发行

  在人类社会中,从决策权的分配角度来看,往往存在三种体制,一是单中心极权体制,二是单中心行政集权但不规则分权的体制,三是多中心自主治理的体制。

  在单中心极权决策的体制里,经济、政治和文化的权力,都会集中在单中心的最高权力。在这样的体制里,市政债券不会存在,因为市场经济不存在,市民社会不存在,地方和城市也没有制度上的自主权。

  当然,从实际情况来看,在极权体制下,由于核心权力很难支付巨大的行政组织成本,所以,整个社会的权力结构往往是蜂窝状的:国家是极权的,每一级政府往往也是极权的。政府之间权力往往出现行政性分割。在国家行政成本可以承担的范围内,是极权的;但在行政成本难以承担的范围内,由具体的行政决策单位掌握全权。

  不过,由于不存在市场经济,不存在市民社会,经济资源都集中在国家和各种各样的行政性单位,国家和地方政府,由于没有民间资源,自然也不会有什么国家债务,更不会有什么地方债务。

  在单中心行政集权但不规则行政分权的体制里,存在比较发达的市场经济,但政府依然拥有相当数量的国营企业,或者掌握相当的股份,政府可能还掌握银行。在这一体制里,市民社会开始发育,很多社会组织开始在法律上拥有自主治理的身份,比如村民委员会,城市居委会,居住小区业委会,社团,基金会等,但实际运作上,有一些重要社会组织往往是行政上的半官方身份,或者官方身份,在运作过程中往往是政府有关部门的下级。人事在法律上往往通过选举任命,但事权可能是不完整的,财务收支的权力也可能是不完整的。

  政府开始行政性分权,在财政上至少在法律上开始有自主权,比如财政预算实行联邦体制,每一级政府拥有自己的财政预算自主权。在人事上,政府的人事也是本级民意机构选举,上级政府不得干预。在法律上,选任官员受到立法机构监督;行政行为受到司法机关监督。事权上难以区分,原则上是发挥地方积极性。但在实际上,财政预算权并不规范,缺乏硬约束机制,地方政府往往为上级政府买单,也是上级政府的收入来源;人事上往往受上级任命,或者随时可以调动,不需要任何理由。

  政府管辖区域,往往是行政性分割和嵌套,政府管理单位,往往不是公益物品和服务的受益单位,往往受传统的影响,是政治行政管理区域。比如,省的划分,往往是长条形的,很不规则,与公益物品和服务的受益单位很不相称。地方政府相互之间的法律地位往往不平等,其权力大小根据其级别高低来确定。

  在这种情况下,地方政府往往会有各种各样的债务,其债务往往呈现各种各样的不规则性,比如:

  n 地方借债完成上级税收征收任务。

  n 地方政府及其有关部门拖欠工程款,转为政府债务。

  n 地方政府消费打白条,转变为政府债务。

  n 农民卖粮食所得,甚至是去外地打工的农民往家乡的汇款,往往为地方政府掌握,转为政府债务。

  n 农民交各种各样的费用,交不起,地方官员自己垫付或者借债垫付,转为地方政府债务。

  n 不良国有资产剥离,转变为政府债务。

  n 政府项目银行贷款,比如大学城建设等贷款,转变为银行呆坏帐,实际上也可能转变为政府债务。

  这种不规则的债务,除了决策权力配置结构因素之外,往往与几个因素有关:征税体制不够完善,经济快速成长需要快速增长的公益物品和服务,公共融资正规渠道不畅但非正规渠道缺乏规范和约束。如果在经济快速成长时期,大量非正式的举债很容易为快速经济增长所化解,所以如果经济是高速成长的,也未必造成多大的问题。但风险是,一旦经济慢速成长或者低速成长,其问题就会暴露出来,而且一旦债务失控,会有严重的经济、社会甚至政治后果。

  在多中心自主治理条件下,区域性政府,可能由于传统的关系,并不一定是特定的公益物品和服务的单位,但市政府,基本上都是一个比较集中的公益物品和服务的单位。在这样的制度里,市场经济和市民社会都很发达,起着基本的资源配置作用。政府的职能是有限的。在政府内部,上下级行政等级不明显,下级政府不是上级政府的执行工具,不会简单地服从上级政府的命令,不同级别的政府,只是公益物品和服务提供区域和范围的差异。区域性政府往往负责协调和转移支付,是一种辅助性的政府组织,市政府往往是实体性的政府,在实质上提供公益物品和服务。市政府之间在法律上是相互平等的,没有等级上的大小,更不会形成上下级等级关系,它们都拥有同等的城市政府的权力。

  地方是自治,以公共服务区的自治为基础,市政府自治和区域性政府的自治有一定差异。区域性,主要是治安、司法服务和交通为主。城市自治,则以市政公益物品和公共服务为主。

  每一级政府都有自己的财政自主权,相对稳定的事权,自己的人事权(选任和考任等),并且有稳定的法律框架,有强健的立法(民主)和司法的约束。

  在这样的制度条件下,地方政府往往有良好的法治,市场经济比较发达,民主约束和司法约束比较健全,行政管理也很成熟。

  在这样的制度下,城市政府举借市政债务,往往可以得到比较规范的约束,因为其受益单位往往就是举债单位,举债单位往往是还款单位,而且上级不是主导的,行政也不是主导的。

  在这种条件下,市政债券的缺陷,往往与民主条件下的赤字财政有一定的关系。它的主要缺陷是,现任政治家,逃避民主约束,把负担转向未来。因为在这一制度中,未来的人几乎没有说话权,他们自然也就成了受当代人剥削的对象。

  根据上述分析,我们可以看到,极权体制本身不会发生债务,所以不存在发行市政债券的问题,但因经济社会政治权力高度集中,经济绩效很差;单中心集权体制发生的债务五花八门,存在很大的问题,需要高速经济成长才能得以化解。在多中心自主治理体制中,各级政府,尤其是城市政府发行债务的制度条件很好,能够得到很好的规范,而且有良好的市场经济得以支撑,其唯一的问题是本代人很可能通过举债机制,实施无节制的赤字财政,损害未来人的利益,因此而产生的债务问题也需要高速经济成长才能化解。

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