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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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市政债券与治道变革之二  

2005-04-25 11:46:24|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  三、政府治道变革进程中的融资途径

  中国政府正处于治道变革进程中,经过20多年的努力,目前正在从过去的极权体制走向多中心自主治理的体制,现在正在处于不稳定的行政集权条件下的不规则分权的状态。其具体表现是:

  政府职能正在转变,因为市场经济的发展,社会自主治理的发展,政府正在从竞争性的经济领域退出,政府机构中只有国资委还在做经营,银行也在市场化。事业单位改革正在进行,专业化自主治理正在进入实践。政府提供公益物品和服务的职能在强化。

  政府财政正在从过去的大一统的财务,走向公共财政。政府通过强制力征税融资,并通过预算支出,提供公益物品和公共服务。国营企业收入,预算外收入(各种收费项目)等,在财政中的比例逐步下降。政府借债,也开始从过去向银行直接透资到借债,并在目前逐步实现市场化公债融资。政府财政也正在走向各级政府自主治理的财政。

  政府的行为正在法治化,至少到目前为止,政府的各个方面,已经有了基本的法律依据,政府官员开始习惯于为自己的行为寻找法律依据,而不再为所欲为了。对行政的立法和司法的监督有所启动。

  政府行政决策开始考虑专家论证,群众听证和领导决策负责制。责任政府的实践进入了实践,并开始从运动化运作逐步细化为规则性运作。

  中央与地方政府,城市政府与区域性政府,开始有所分工,市政府开始关注城市本身的建设,如各种各样的灯光工程等。多中心自主治理的格局,正在开始酝酿和实践过程中。

  在中国政府治道变革的进程中,市场经济的推动不可忽视。市场经济的发展,对中国政府的治道变革提供了强有力的需求,政府职能的市场化,政府行为的法制化,政府财政的公共化和自治化,政府行为的责任化,乃至社会自主治理,以及民主政治的发展,都有着市场经济发展的影子。

  市场经济的发展,也促进了中国城市化的发展。在城市化发展过程中,遇到了现有公共财政资金不足的问题。这表现在多个方面:公共财政汲取能力不足,如城市资产缺乏产权化,城市只有新建小区有物业费,整个城市没有物业税或财产税;个人收入非正规化,没有建立良好的个人所得税制度,无法按照个人的收入汲取财政资源等。另外,由于政府行为不规范,多中心自主治理的制度还在酝酿状态,公共支出也缺乏多方面的制度约束,大量资金用在政府大楼和政绩工程上,市场经济和民间需要的公益物品和公共服务缺乏必要的资金。强劲的民间需求推动,法律的禁止,不受约束的政府举债行为,结合在一起,就形成了当前中国地方债务的问题。

  这一切,都说明,中国各级政府已经摆脱了极权体制,进入了过渡阶段:行政性集权条件下的不规则分权状态,其中有些已经初具多中心自主自主治理的雏形。在这样的进程中,各级政府开始了大量举债,据估计已经达到了上万亿的规模。由于法律禁止地方举债,但由于政府制度本身的不规则状态,使得债务出现非常不规则的情况。不规则债务可能存在的经济风险和社会政治风险,引起了多个方面的关注,各方面的共识是需要认真对待,并在制度上得到解决。为了解决这些问题,很多学者提出来,要让地方债务合法化,突破法律障碍,让地方发行一般债券,至少是发行收益性债券,并建设地方债券市场,通过市场来约束政府发债。

  这都有一定的道理。不过,根据以上本文第一、二部分的分析结论,中国目前在制度上不具备发行债务的条件,即使治道变革到位,也会存在现在民主国家普遍存在的过渡发行债务的问题。那么,如果禁止发行地方债券和市政债券,在经济迅速发展对公益物品和服务存在巨大需求,在经济继续持续发展必须提供公益物品和服务的情况下,如何在存在有效约束的条件下来为公益物品和服务进行充分的融资呢?

  笔者认为,目前城市居住小区征收物业费的模式,值得城市政府借鉴。也就是说,在城市资产的产权逐步明晰,房地产市场逐步成熟的情况下,对城市的个人和单位资产课征物业税,可以开拓城市政府提供公益物品和服务的财政资源。

  把城市政府的财政基础建立在征收物业税上,可以进一步强化城市发展的产权基础。这有很多方面的好处:

  可以让受益者和成本支付者在微观上对称起来。比如,一条轻轨修将过去,沿线房地产都增值;一个公园建设好后,其周边地区的房地产都增值;新增一条公交线路,沿线房地产也会增值;一条城市河流得到清洁整治后,沿岸房地产也将升值。如果这些房地产主没有因此而付费,这些新增加的公用设施显然是免费的午餐。如果用市政债券来为轻轨、公园和公交线路建设买单,实际上就是整个城市的人以及他们的后代在为这些房地产主买单提供免费午餐。如果通过征收物业税的方式来筹集资金,房地产一旦得到增值,其税收贡献也就相应增加,就可以在微观上解决公益物品和服务的受益者和成本支付者不对称的问题,这时公益物品和服务的受益者与成本支付者在一定程度上得到了对称。

  可以鼓励城市政府改善公益物品和服务,并让其发挥最大的经济效益,提升城市房地产的价值。因为这样做,可以提升物业税的征税水平,使得城市的物业税水平提高,有更多的资金来提供公益物品和服务。也就是说,一个城市公益物品和服务越好,如一个城市的公共道路设施越好,公共交通越便利,公共绿地越多,公共教育越好, 一个城市的房地产的价值相应的也就越高,随着其价值的提高,物业税自然也就升高,这时政府的可用预算就可以提高。

  可以鼓励城市居民参与政治,强化人们的公共参与意识。当前中国城市新型居住小区征收物业税,促进了中国城市居住小区的民主化,城市征收物业税,也必将为城市民主化提供产权和税收的基础。很多研究表明,当前中国新富起来的城市人基本不关心政治,原因很多,与其个人所得税缴纳不够,尤其是新购买的固定资产没有交物业税就可以享受较好的公益物品和服务,有很大的关系。

  当然,物业税也未必能够解决在短期里为公益物品和服务提供充分融资的问题,因为物业税水平的提高来自房地产价值的提高,而这需要首先提高较好的公益物品和服务。所以,从时间上来看,还是需要有较好的融资途径。有许多学者提出来,可以发行收益债券解决具有收益的公益物品和服务。当然,笔者认为,这并不一定要通过地方政府发行收益债券,因为既然有收益,就可以通过公益物品和服务民营化的方式,公司伙伴关系的方式来发行企业债。

  四、市政债券不能促进治道变革

  对很多学者来说,发行市政债券,不仅具有经济意义,更重要的是具有治道变革的意义。他们认为,通过发行市政债券,可以让地方政府更加承担责任,从而使得地方自治能够发育起来;可以让地方政府受到民众的约束,因为政府承担债务,民众作为还债人,就会有积极性去关心地方政务;可以让地方政府受到债券市场的约束,地方政府要筹集资金,就要保持良好的债务市场信用。而这都有利于促进地方政府的民主化、自治化和法治化。他们认为,反对地方政府举债,发行市政债务,不利于中国地方政府的治道变革。

  不过,根据本文前文的分析,发行债券,是否能够让地方政府更加负责,是否能够让民众提高公共参与意识,能否让地方政府的行为更加法治化,关键还是要看地方债务的受益者是否就是决定和实施举债者和还债者,并且这与特定的权力配置体制有关。由于中国目前的体制是行政集权但不规则分权的体制,地方政府债务往往体现为不规则的非正规债务,如果发行债券,不仅不会解决这一问题,只会让市政债券的发行建立在不规则的制度基础上,从而把非正规债务的问题演变成正式的市政债券,问题的名称发生了变化,但问题不仅依然会存在,还会使其更加严重化。假设中国决策权力的配置目前已经进入了多中心自主治理的阶段,它也还存在着要承担还债责任的未来人没有发言权的问题。只要决策权力与成本收益不对称,决策者就倾向于牺牲其他人来为自己谋取利益,这时候要决策者承担责任,就无从谈起。而这时,即使公民有积极性参与,也往往是有积极性去牺牲未来人的利益,来牟取本代人的福利。笔者认识的地方官员对此都表示忧心忡忡,担心现在的地方政府如此借债,将来会导致什么问题。笔者最近在台湾访问,其地方政府中的财政官员也很担心这一问题。根据现行法律,台湾的地方政府可以根据GDP的一定比例来发行债券。这些债务,最终都要未来人来还。这种寅吃卯粮的做法,与现在台湾的选举政治是密切相关的。

  有人认为,反对地方政府举债,只允许地方政府举债,这实际上是把地方政府当作不负责任的孩子看待,这会强化中央集权,取消地方自治。本文认为,如果是通过强化中央政府权力来禁止地方举债,的确是可能强化中央政府集权。但是,如果把禁止借债作为一项立宪原则,作为实现财政预算平衡的基本规则,而不需要依靠中央行政审批和监督权来禁止,就不是强化中央政府集权。而在集权和中央控制前提下来赞成地方政府举债,由于地方本身缺乏自我制度约束,其债务发行往往通过增加中央政府审批权力来规范和允许,实际上就强化了中央政府的集权。所以,从逻辑上来看,无论赞成还是反对地方政府举债,都可能不利于地方自治,有利于中央集权。

  从经济意义上来说,市政债券相当于一种税收,是当前政府通过债务的形式,让未来的公民通过还债的形式,提前纳税。以债务形式征税,与决策是民主的还是专制的,是不相关的,它只是让政府更加不负责任:

  在民主政府里,政治家喜欢举债而不喜欢增税,为什么?因为这样可以不增加税收,而增加支出,不增加税收的同时却能够多提供服务。只要在任期里不增加税收,增加支出,政治家有动力这样做,包括民选的代表,也会如此。

  企业家喜欢政府举债,而不是增税,为什么?因为这样可以有更多的公共工程,而且不会加重他们的即期纳税负担。

  选民喜欢政府举债,因为可以获得当期的服务,但不会增加即期的支出。

  未来的选民,则没有什么政治机制来为自己说话。当然,无法制约当前的民主政府来向其通过债务来征税。

  所以,通过举债来征税,在民主制度里是深受政治家、企业家和选民欢迎的,而不欢迎的未来的选民却因为没有说话的机会而无法让民主政府对其承担责任。在这种情况下,如果在制度意义上允许地方政府通过发行债务的方式征税,实际上是让选民、企业家和政治家都不负责任,自然也会让政府更加不负责任。

  在专制的政府里,政治家也同样喜欢借债,因为增税,同样会触怒老百姓,而借债,其资金可以更加没有约束。未来的约束,都是未来的。更何况,专制体制里的地方官员往往不到任期就调任到其他地方了。当然,与民主法治的政府不同的是,如果在制度上不允许举债,他们也可以想出各种各样的办法来举债。

  在专制体制里的企业家同样喜欢政府举债,而不是增税,道理与民主政治下的企业家是一样的,因为他们也可以因不增税而减轻当前的负担,而通过举债可以享受更好的公益物品和服务。

  民众也喜欢政府举债,其行为逻辑和民主政治体制下的选民是一样的。当然,与民主体制的选民不同的事,他们即使要反对,在制度上也缺乏机制来约束政府举债。但由于大家都没有激励来约束政府举债,所以有没有制度来使民众约束政府,对于政府举债来说,是没有约束效应的。

  而对于未来的民众来说,由于缺乏机制,虽然有积极性来约束举债,但没有机会来抵制其还债的税负。

  这说明,政府喜欢举债,可以说是天性,与政府决策是专制还是民主没有关系。花别人的钱总是不心疼的,花未来的人的钱,也同样不会心疼。在缺乏未来的人的约束的条件下,无论决策是民主的还是专制的,都会举债,其差别是前者债务制度运作比较健全,可以有比较好的约束,一般通过制度约束和宏观上的自我约束,会使风险降低到较低水平,而后者因为各种各样的机制不健全,出错的可能性更大一些而已。根据这一逻辑,发行市政债券,自然也不可能促进政府决策民主化。

  政府作为选民的代理人举债,具有很高的委托-代理风险。这就好像一个保姆为主人家借债,虽然能够在短期里让主人家好吃好喝,但好吃好喝之后,保姆换了一个,所有的后果还是需要主人家自己承担。这也就好像一个小区的物业管理公司不征收足够的物业费来提供公益物品和服务,却自作主张,依靠未来的物业收费来举债。要克服这一委托-代理风险,就要在制度上制约地方政府举债。对于地方政府,尤其是城市政府来说,首先需要考虑的是如何征收物业税和个人所得税,这样政府就会有激励,去提供高质量的公益物品和服务,来使得本地的资产价值保值增值;去改善投资环境,让个人有更高的收入。改善征税和支出效率,是当前中国地方政府首先需要思考的问题。

  当然,地方政府不可以举债,并不意味着政府在没有财政能力的情况下,就要停止提供公益物品和服务。因为很多公益物品和服务,可以通过市场化去运作,可以通过市场化的方法去融资,而不必以政府的未来税收作为担保来融资。这样,市政债券的问题就转变成公用事业市场化运作的问题了。

  从国际上来看,政府举债是通例,越来越多的地方政府都在举债,并且政府举债在一定范围内对于未来没有什么影响。其体制原因是前文所分析的,无论决策是民主的还是专制的,都喜欢借债。而从经济上来看,很多地方政府举债,在经济、社会、政治上都没有什么严重的后果,这主要是两个因素:一是很多地方政府举债存在着比较苛刻的制度约束,其产生的负担对于未来人来说是承担得起的;二是由于经济快速成长,未来人的经济收入很高,当前的债务负担对于当前的人来说是沉重的负担,但对于未来人来说,却是九牛一毛,这也化解了看起来是沉重的债务负担。比如,对中国来说,如果1980年政府举债100元,这对于当时的人来说可能相当于三个月的收入,是不可接受的,但对于1990年的人来说负担就较轻了,因为同样的100元对很多人来说也就相当于一两个星期的收入;而对于2000年的人来说负担就更轻了,只是一个小钱。对于一个社会来说,经济快速成长,的确可以化解很多问题,包括债务问题。但经济快速成长,并非是可靠的。一旦进入经济慢速成长或者低迷时期,政府债务问题就会成为沉重的财政包袱,并进而演变成经济社会问题,让政治本身也充满风险,并进而影响政府治道变革。所以,寄希望于经济快速成长来化解巨额政府债务,是一种不可靠的想法,而且对于政府治道变革来说,也是不利的。

  总之,政府是否有权举债,关键是要看其决策实施单位是否就是举债单位,是否就是受益单位,是否就是完整的还债单位。如果不是,就没有权利举债,如果是,就有权利举债。政府会不会举债,举什么债,往往与政府的决策体制密切相关。在极权决策体制下,政府不会举债;在行政集权决策但不规则分权条件下政府会举债,而且表现形式多种多样;在多中心自主治理条件下,政府会比较规则第举债,但会倾向于牺牲未来人的利益。当前中国地方政府不应该依靠举债来融资,而应该更多地考虑开征物业税和所得税等来改善税收结构。允许地方政府发行市政债券,对于中国政府治道变革并没有什么好处。因为政府借债,在民主国家是逃避未来的选民的约束,同时也是逃脱当前选民约束,是民主制度无法使政府负责人的制度失败的表现。政府借债,在决策专制的国家则是行政官员逃避各种约束的有效办法。在正在治道变革的国家允许地方政府发行债券,不仅不会促进其治道变革,还会使得正在治道变革的国家民主建设很难走上正规的途径,因为公民、政治家和企业家的行为激励都将因此而扭曲,公民和企业家或者没有积极性去关心政治,即使有关心,也是不负责任的关心。

  政府的财政预算作为公共预算,应该收支平衡。这是一条立宪原则,而不应该作为一个权宜之计。政府借债,如果成为权宜之计,势必破坏民主、共和、宪政,而在缺乏民主,权力高度集中,没有宪政约束的国家,则是民主进步、共和发展、宪政孕育的障碍。

  所以,本文的结论是,中国政府正在治道变革过程中,在这一进程中,如果允许地方借债,有弊无利。

  (2004年11月25日一稿于北京,2004年12月20日二稿于台中,2005年1月3日定稿于香港)发表于《管理世界》2005年第3期。

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