注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

毛寿龙的博客

市场与行政

 
 
 

日志

 
 
关于我

毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

文章分类
网易考拉推荐

西方公共政策的理论发展之路及其对本土化研究的启示一  

2005-04-05 12:10:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

  内容提要:公共政策的特色是,不仅要思考,而且还要落实在行动上,认识、选择与行动,是公共政策研究的特色。因此之故,公共政策的理论研究一直滞后于实践研究。最近20多年来,西方公共政策领域发展了很多理论。本文将介绍西方公共政策的重要理论,分析其理论发展过程,并以IAPP研究为例,说明西方公共政策理论的经验对于我们本土化研究的意义。

  关键词: 公共政策理论 本土化研究 制度分析与公共政策(IAPP)

  现实生活的过程是非常复杂的,为了理解复杂的过程,人们必须借助简单的理论框架。公共政策也是如此。本文将简要介绍西方公共政策领域的重要理论,并择要介绍其中两种理论的发展过程,最后将以IAPP理论为例,说明西方公共政策理论发展经验对公共政策本土化研究所能够提供的借鉴意义。

  一、复杂的政策过程与多样化的理论

  一般认为,公共政策制定过程包括如何界定问题、提供解决方案、设计选择方案并选择政策解决方案,执行、评估与修订解决方案等。

  这一政策过程是显然非常复杂的,其具体表现很多,很多学者恐怕对如下方面都会有共识:一是它涉及到有无数的行为者,包括大小不一的利益集团,不同层次的政府机构、立法机构,还涉及到某个阶段的形形色色的研究者和新闻记者,更涉及到社会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者利益,对同一情形有不同的看法,还有不同的政策偏好。

  二是表现在政策过程往往有较长的时间跨度。很多即使是不经意制定的政策,其影响往往极其深远。如20世纪50年代中国为应付粮食危机制定的临时性的粮食政策极大地影响了中国城乡二元化的发展格局。从研究角度来看,如果要理解长期的政策过程,理解各种各样的社会经济条件对政策的影响,以及政策对社会经济的长期影响,并积累有关特定政策问题的科学知识,20-40年的时间跨度是必要的。除非是进行当前即时性的政策研究,一般都需要较长的时间跨度。而且即便短期性的对策研究,如果要提高质量和可靠性,也需要有长期的分析为基础。

  三是在任何给定的政策领域,比如污染控制或者卫生医疗政策,都涉及到各个层次政府的许多项目,也涉及到社会、企业,甚至是个人的研究和行动计划。人们开始时可能接触到的是一个综合的项目,但这些项目往往是由无数个子项目构成的。这些子项目及其相互关系显然是极其复杂的。

  四是在很多场合的政策辩论,对问题严重性的认定、原因以及政策方案的可能影响等有很多技术性、价值性的甚至是政治性的分歧。政策过程研究必须关注这些辩论对整个过程的影响。即使在公共空间不够开放的社会里,人们的种种分歧没有浮出水面,但政策过程研究也必须给其以充分的关注,需要想方设法透视和把握没有浮出水面的政策辩论以及分歧。

  五是政策过程往往充满政治因素,在价值、利益、资金的数量、强制程度等方面都有很多分歧。而且政策辩论往往充满火药味,不礼貌,对证据有选择性,有意误述对手的立场,强制或者贬损对手,以使自己获得优势。这在任何国家任何具体政策过程中都是常见的。政策过程研究必须给其以充分的关注。

  政策过程是复杂的,人类的思维能力是简单的。分析家为了理解复杂的政策过程,必须把复杂的情景简化。其实人类文明的积累恰恰是对复杂现实的简化实现的。政策研究的发展,也需要忽略一些东西,重视一些东西,把一些复杂现象抽象并进行归类。不同的理论框架运用不同的眼镜观察同一个情形,并且看到的东西可能是不一样的:大家用不同的窗口去看一个东西,看到的东西不一样,分析不一样,结论也不一样。为了更好地理解复杂的政策,显然需要有各种各样的理论视角。

  不过,由于种种原因,公共政策理论虽然已经开发了不少,但迄今为止,成功的公共政策理论却并不多。其原因就是公共政策离现实太近,有力抽象的理论,往往脱离实际,而接近了实际,理论水平又不够。在这一领域里,最为人熟知的理论恐怕就是公共政策过程理论,这是政策分析教科书普遍介绍的理论。该理论把政策过程分为一系列的步骤,如议程设定、政策型构与合法化、政策执行与评估等。[1]该理论在20世纪70、80年代风靡整个公共政策领域,其重要的研究成果主要体现在议程设定、政策执行和评估等阶段。

  20世纪80年代以来,有很多学者对这一理论提出了很多重要的批评,主要观点是:该理论不是因果理论,并没有识别主导某个阶段或者整个过程的原因。没有找到原因,其很多假设都是不一致的。整个理论自然也缺乏逻辑上的严密性,实际上只是时间上的流水帐。过程次序的描述往往是不准确的。实际上,任何一个阶段都可能使政策过程的开始,而且很可能会省略其中的某个阶段,或者跳跃某个阶段。这里理论往往具有自上而下的偏见,忽略了执行与评估之间的大量互动关系。把多个周期的、往往是相互作用的政策周期看作是单个政策周期。而且没有考虑到政府是多层次的,好像只有一个政府。

  批评者认为,公共政策过程理论过时了,没有用了,需要由更好的理论框架来替代。在笔者看来,过程理论虽然有这样那样的缺陷,但由于其特别简单,可以把复杂的政策过程简单化,具有很大的包容性和概括性,因此依然未人们所青睐,而且即使到目前为止,它依然主导着公共政策分析教科书,尚无任何新的理论能够取代其在教科书中的地位。但是,公共政策领域因此而发展的许多新理论,在研究和应用领域,依然是很有价值的。这些理论,有些已经非常成熟,有些依然在发展之中。如何评价一个政策理论的成熟度呢?美国政策学家保罗·萨巴蒂(Paul Sabatier)提出了成熟理论的四个标准:

  l 每个框架必须满足科学理论的框架。其概念与假设必须是相当清楚,并且具有内在的一致性。必须找到因果性动因,必须给出可证伪的假设,必须在范围上是相当广泛的,可以应用于很多政治体制的政策过程。

  l 每个框架必须以最新发展的概念和经验检验为基础,很多当前很活跃的政策分析家必须认为它对于理解政策过程是很有效力的。

  l 该框架必须是一种实证的理论,试图解释政策过程。理论框架必须包含显然是规范的因素。

  l 每一个框架必须处理很多组因素,如相互冲突的价值与利益,各种各样的信息流,各种各样的制度安排,多样化的社会经济环境。这些因素对观察公共政策制定的不同方面一致认为是至关重要的。

  根据这些标准,保罗找到了7种比较成熟的理论:阶段启发理论 (the stages Heuristic)、制度理性选择理论(institutional rational choice)、多流框架(The Multiple-Streams Framework)、中断-均衡框架(Punctuated-Equilibrium Framework)、倡导联盟框架(The Advocacy Coalition Framework)、政策扩散框架(Policy Diffusion Framework)以及较大数量的比较研究框架(Frameworks in Large-N Comparative Studies)。[2]

  这些理论中,政策过程理论是政策研究领域最流行的理论,不过保罗认为此理论不满足成熟理论标准一和二,但由于普遍使用,也算是一种成熟的政策理论。除此之外,当前比较成功的政策理论主要有如下六种:

  一是制度理性选择理论,该理论代表了一组分析框架,关心制度规则如何改变为物质性自利所激励的、有意理性的个人。其中有些学者仅仅关心国会与行政机构等正式组织机构的关系,这些研究适合于美国的政治制度分析。[3]有些学者的一般框架其范围很广泛,可以应用于分析美国和很多国家的重要政策问题。奥斯特罗姆教授的理论被公认为是制度理性选择理论中最完善的,而且人们认为在美国和德国的背景中运用得最好,不过最近10多年的经验研究应用表明,这一框架在发展中国家也有广泛的应用前景。[4]根据笔者体会,以及国内一些学者的研究经验,这一理论框架也可以用于分析中国公共管理、公共服务与公共政策发展的制度基础问题。

  二是多流框架(Multiple-streams framework)。约翰·金顿(John Kingdon)基于组织行为的“垃圾桶理论”开发了这一框架。该理论把政策过程看作是三组行为者和过程构成的,一是问题流:各种各样的问题,各种问题界定的支持者。二是政策流,对政策问题解决方案的支持者。三是政治流,包括选举与选任官员等。这些流通常是独立运作的,政策企业家可以透过“机会窗(window of opportunity)”把不同的流结合在一起。如果企业家成功了,把政策问题、政策方案和政治家结合在一起,其结果很可能就是重大的政策变化。[5]这一理论每年在SSCI(Social Science Citation Index)上有80次的引用率。

  三是中断-均衡框架(Punctuated-Equilibrium Framework)。鲍姆格纳和琼斯原创。他们认为美国政策制定的特色是,重大政策变化包含若干相当长时期的渐进变化,伴之以短期的中断。[6]这一框架开始时用于分析立法的变化,后来应用于美国联邦政府预算长期变化。

  四是倡导联盟框架(Advocacy coalition framework)首创者为萨巴蒂与杰金斯。该理论关心倡导联盟的互动,认为每一个联盟都包括来自政策子系统里不同机构的行动者,他们有共同的政策信念。政策变化是子系统内竞争和子系统外事件的函数。该框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统,分析不同联盟之间政策导向的学习发生的条件。[7]

  五是政策扩散框架(Policy diffusion framework),由贝里夫妇(Frances Stokes Berry and William D. Berry)开发,主要用于解释具体政策创新采纳在不同州、国家、或者地方的杂多性问题。比如彩票政策,在世界各地不同国家、同一国家的不同地区都有很大差异。该理论可以用于比较该政策为什么出现差异的问题。该理论认为,政策采纳是具体政治体制特色和扩散过程多样化的函数。扩散框架开始时只运用于美国不同州之间的政策比较。现在开始用于欧盟、OECD成员国以及其他组别的政治系统。[8]

  六是大数量比较研究方法(Large-N Comparative Studies),一般比较的数量超过20个。这一方法源自比较政治学。20世纪60、70年代美国流行的一种方法,揭示不同地区政策产出如预算支出的多样性。主要探讨社会经济条件、公共舆论与政治制度的多样性。后来在美国这一方法受到冷遇,但在OECD国家越来越流行。奥斯特罗姆教授的学生威廉·布罗姆奎斯特(William Blomquist)是制度理性选择的人物,但也应用这一方法。托马斯·戴伊等也是这一方法的重要代表人物。[9]

  二、政策理论开发的基本路径

  这些成熟的理论框架,对于正在成长中的中国公共政策研究具有重要的参考价值。不过,要开发中国本土化的公共政策理论,可能还需要借鉴这些理论得以开发的基本路径。对此,20世纪前半叶倡导科学救国的任鸿雋先生早就提出,中国学习西方,不仅要学习科学技术本身,更重要的是学习其追求科学的精神和方法。[10]引进和介绍公共政策理论是非常重要的,但对今天的中国来说,更为重要的可能是引进和介绍成功的西方学者开发公共政策理论的经验。

  这些理论开发实践表明,要开发科学的公共政策理论,首先需要搞清楚成熟理论的重要指标。美国政策学家保罗总结西方公共政策理论,认为理论就是一组逻辑上相互关联的假设,用于解释相对一般化的现象。科学理论的标准有5个:

  l 在逻辑上是一致的。主要的概念界定清楚,主要关系在逻辑上是一致的。没有一致性,可证伪性就是有问题的,一组假设的意义就不清楚。这表明,一个科学理论,有清楚的因果驱动因素,并对因果的过程有一个把握。科学理论是因果理论,解释特定模式的现象是如何发生的。找到关键的因果驱动因素,以及根据什么程序或者机制这些驱动因素影响了其他变量。有些不成熟的政策理论的根本性的缺陷就是,没有说明因果驱动因素和程序。

  l 某些重要的假设在经验上是可证伪的。可证伪性是把科学与其他人类知识领域如宗教区别开来的重要标准。在这些假设逻辑上与其他假设相关的范围内,一个理论未经检验的部分也能够得到评估。

  l 理论的范围是清楚的,并且是相当广泛的,尽管随着时间的不同,其范围显然也是可以变化的。

  l 理论必须是“肥沃的”,能够产生明显的实践和理论意义,也有不明显的意义,这些隐含的意义超越其原来的范围;每个假设都能够产生很多很多的很有意思的预见。[11]

  这些假设相互之间并非没有关系,实际上第三、第四、第五个假设,都与第一个假设密切相关。假设一、二、三在逻辑上密切相关,没有假设一,就没有假设二和三。理论是逻辑上一致的一组假设,逻辑上一致的假设往往富有明显的或者隐含的理论和实践政策意义。实际上,逻辑上的一致性可以说是科学理论最重要的方面,但很多学者都没有看到这一点,因此其理论往往比较狭隘,缺乏丰富的理论或者政策意义。

  制度分析框架的重要代表人物、美国政策学家埃莉诺·奥斯特罗姆对框架、理论与模型的看法也富有启发意义。她认为,一个概念性的框架,给出一组变量及其关系,并为了解释一组现象而得到考查。一个框架可以提供一个变量集,与一个范式一样广泛。不必说明关系的方向,或者给出关键的假设,尽管它也可以这样做。一个理论提供更集中的、逻辑上更为一致的一组关系,包括其方向及其假设,有意识地去试图解释一组现象。它把一些价值应用于某些变量,并说明关系可能因关键变量的值的差异而如何有差异。可能有很多理论与一个一般的概念框架是一致的。一个模型表明了一个特定的情景。在范围上比框架和理论要狭窄,它应该包括一组明确的变量,以及相互之间非常具体之关系的假设。在理想状态,它应该是数学的。[12]

  在西方,现代科学理论的发展主要有两种道路,这就是传统的归纳法和演绎法。归纳方法强调从一组经验研究中得到“事实”的积累。这些事实综合进一组连续的比较抽象的假设。这一方法的优点是强调基于事实的观察和分析,其缺陷是,如果所涉及到的是人为的事实,如复杂的政策过程,如果事先没有假设或者理论,很难得到正确的观察。理论发展的演绎方法强调从一组基础性的公理和定义出发,推导出一组比较精确的假设,其中某些可以证伪的。博奕理论是其中的典型事例,很多以高等数学为基础的经济政策理论,可以看作是演绎方法的成果。该方法的优势是强调逻辑性,其缺陷是事实的重要性往往受到忽视,以简单事实为基础的逻辑模型往往被看作是普遍的真理。

  这两条传统的道路是非常重要的,但美国政策学家保罗发现,成功的公共政策理论开发走的往往是第三条道路:学者对现有的概念框架或者理论不满,开发出替代的框架,即初步的框架,来处理其缺陷,逐渐使该框架精致,然后发展成完善的理论。学者受一些观察到的事实的启发,修正现有的理论,或者开发新的理论框架,试图去处理一些问题。前文所述的成功的公共政策理论,都有这样的发展经历:

  比如,奥斯特罗姆夫妇创造制度分析与发展(IAD)框架的过程是这样的:开始时对微观经济理论应用于政治行为的解释力量和理论上的优雅有一个一般的理解,但对其支持者忽略制度的作用感到不满意。他们认识到公共选择理论架倾向于假设一组制度安排,但没有认识到这些安排可以由人控制,同样一些人在不同的制度情景中行为会有所不同。在研究公共财产资源时,奥斯特罗姆对哈丁的公地灾难的分析不满意。哈丁认为,给定一组制度规则,当地的牧羊人不可以相互沟通,自己就能够达成一组协议来管理公共财产资源的进入,需要外部力量接入管制和强制实施进入的限制。对这些理论的不满意和满意,激发了奥斯特罗姆夫妇及其同事开发崭新研究框架的设想。从文献上来看,IAD框架首先出现于1982年,奥斯特罗姆夫妇的学生威廉·布罗姆奎斯特(Bill Blomquist)的博士论文用这一框架研究南加州的地下水盆地应用于公共池塘资源。布罗姆奎斯特运用这一框架,在美国加州进行了大量的个案研究。不过,在笔者看来,这一分析框架应该说是奥斯特罗姆夫妇长期努力的结果,这一努力始于20世纪50年代,并且一直到最近,这一努力还在继续进行。

  保罗等人开发的倡导联盟(ACF)框架的发展,起始于保罗等学者对如下三个方面不满意:80年代早期政策执行研究有很多分歧,有些人偏好自上而下的研究方法,有些人喜欢自下而上的研究方法。他们不满意于当时政策研究的状况:很多政策学者忽略政策过程中技术信息的作用;在大多数理性选择政策研究中个人的模型过于简单化。[13]

  ACF试图开发一组新的综合,组合执行的两个方面的特色,加上政策研究的长期启蒙功能,社会心理学的认知模型,制度影响技术信息的作用等。1983年保罗等在鹿特丹会议上首次公开该理论框架,经过若干年的修正,在20世纪80年代末首次发表[14]。

  IAD与ACF理论的发展有很多共同点:早期版本出版后有很多修改;两者都从很一般的概念性框架出发,然后应用于广泛的问题的研究,并且框架越来越精致:IAD发展成为理解所有社会行为的精致的框架,也成为公共财产资源管理的更为精致的理论;ACF已经变成更为整体的框架,或者理论,用来理解现代社会长期政策变化,现代社会具有明显的劳动分工,并且有很多有组织的意见和利益的差异。

  不过,并非所有的理论都可以从小范围的框架发展成为比较一般的框架或者理论,IAD与ACF都从比较具体的小范围的框架,能够发展为比较广泛的框架或者理论,与这两个理论本身的特点是相关的:

  一是概念与假设非常清楚,利于证伪。空洞的概念与假设,很难证明是错误的,自然也学不到什么东西。没有学习,就没有什么积极性去修正其不一致性,去修正证伪后的关系,或者完善框架,弥补严重的缺陷。定义与假设清楚,可以吸引很多学者去在经验上证明。比如ACF界定倡导联盟是一组人,有共同的信念系统,来自不同的位置,如选任的或者机构的官员,利益集团领袖,研究者等,在一段时间里在行动方面有重要的协调。经验证明,这样的联盟的确又共同的信念系统,信念系统是联盟的共同条件。其中有些理论不是非常成功,比如多流框架,没有明显的假设,其结构和操作化很流畅,证伪很困难。所以很难进行修正。

  二是框架或者理论的概念要尽可能抽象。概念越抽象,其范围越广泛,广泛的假设,更可以在某些场合被证伪,在某些场合得到确认。这样可以进一步在经验研究中完善理论。

  三是思考因果程序。比如思考A影响B的机制是什么呢?又如何影响C呢?思考因果程序是一般框架发展成为更为集中的、更为逻辑性的相互联系的理论。许多理论,没有发展清楚的因果关系链条,后来逐渐失去了人们的关注。

  四是努力改善内部的不一致性与相互联接。比如ACF研究者发现,政策核心信念是界定某个联盟的重要工具之一,对于区分重要的核心政策变化与较小的政策变化是关键的。政策核心与次要方面有差异是ACF的主要假设。开始时ACF并不清楚政策核心概念抽象程度如何,其范围如何。一些研究者在研究中发现非常具体的信念是一些联盟的胶水之后,它就成了核心概念。这使得ACF研究者进一步思考、进一步完善有关信念的界定,并推动了研究的进一步发展。

  最后一个,笔者认为也是最为重要的因素是,设计一些长期的研究项目,建立学者研究网络,给出并出版一个初步的分析框架,研究者把它严格地应用于不同场合,进行经验层次的研究。鼓励其他学者在其所专长的领域里也进行类似的经验研究。愿意以经验研究和逻辑分析为基础修正框架。在一个共享的研究项目里发展一个学者网络。

  这两个分析框架的创造者都有明确的办法来鼓励形成学者社群:鼓励其他学者严格应用这一框架;评论对这一框架感兴趣的学者的学位论文和会议论文;提供一些激励,如奖励或者出版工作论文等来鼓励这些兴趣;建立研究通讯,组织学术会议,学术报告,读书活动等,组织对该框架有兴趣的学者。运用各种各样的理论:在不同的情境下尽可能运用各种各样的理论,从中比较不同理论的优缺点,并据此来完善自己的框架与理论。

  评论这张
 
阅读(526)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017