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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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二十一世纪的公共行政:超越改革(1)  

2005-04-05 12:02:24|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  [美]菲利普·J·科珀 琳达·P·布雷迪 等著

  王巧玲 李文钊 译 毛寿龙 校

  中国人民大学出版社

  中译本序言

  毛寿龙 王巧玲 官文菁

  公共行政作为一种实践活动,可以一直追溯到古代社会。在西方,公共行政早在古埃及时期就有了,后来经历了罗马帝国和天主教会的发展;与此同时,或者比西方还要早,亚、非、拉也有类似公共行政的治理方法。不过,受社会发展程度的限制,古代社会并未形成对公共行政进行学术研究的足够需求。现代意义上的公共行政研究诞生于19世纪末的美国。在一开始,公共行政就具有脱胎于政治、受命于管理、问责于法律、服务于公众利益的特色,具有很强的实践性,其研究也就具有边缘性、多学科交叉性的特色。

  公共行政研究发展了一百多年,该学科所涉及的核心主题基本没有什么变化,如政府的权力来源及责任的实现(法律与伦理视角)、政府的组织结构及运行方式(政府间组织及财政的动静态关系)、政府的治理工具(政策的制定与执行)以及政府内外部环境的管理(公共组织管理、人事管理、预算管理以及对外关系管理)等,但有关这些方面的内容却一直在变化,构成了最近20多年来世界各国行政改革浪潮的重要主题。公共行政研究的未来将是什么呢?这需要在总结过去、把握现实的基础上去思考未来,在基础理论上对其来龙去脉进行详细的考察,从而超越改革,直面未来的挑战。

  本书作者认为,面对未来变化的挑战,21世纪的公共行政学者既要立足于基本价值,同时又不受困于历史,超越当前的改革。要做到这一点,我们必须注意,改革不仅仅意味着“改变”,更重要的是着眼于未来情况的“改善”;在关注未来的时候,我们要将长期(20年以上)、中期(3到10年)、短期(今后1、2年)的未来结合起来考虑,当然这个括号里的数字不是一成不变的,因为不同文化背景下的未来观是有差异的;未来和变化不可避免,如若能怀着调整自己、抓住机遇的心情来看待未来,对未来的恐惧自然就会消失。

  就21世纪公共行政的未来,本书作者总结了六个方面的内涵:一是全球化,各国在政治、经济以及社会的各方面的界限日益模糊,公共行政的国家边界也随之模糊(全球化同时又带来了未来公共行政第二、三、四个特点)。二是多样性,即人种、语言、文化等各方面的多样性。三是文化日益重要,不同文化的存在会直接影响到公共项目的运行和服务的供给;四是环境、经济和社会制约明显。技术和市场的发展并非像人们原先料想的那样是没有边界的,相反,日益严重的环境问题正在制约着公共行政,公共管理者面临着在各种限制条件下寻求提高生活质量的新方法的挑战。五是府际与部门关系日益复杂。在美国,联邦主义不再那么单纯,其内容已渐变为以地方、州、地区、国家以及超国家组织为主体的政府间财政关系和跨地区跨部门的合作关系。六是公法与法律程序越来越重要。这是因为公法与法律程序是一个国家的社会基础设施;新的公法法律程序和工具需要不断的被开发以满足社会对政府的需求;社会对公共责任提出了更高的要求,而法律工具正是确认和确保责任的主导方法。

  正是以此为基础,本书作者详细地探讨了公共行政之法律责任与伦理责任,政府间关系和财政联邦主义,行政中的公共政策,公共组织理论,公共部门的人事与预算,以及公共行政的全球化眼光与比较视野等问题。

  一、 公共行政之法律责任与伦理责任

  公务员有双重身份:作为个体有私人权利和个人利益,作为公共权力行使者代表公共利益。公共权力的强制性往往使其具有潜在着腐蚀的诱惑力,可能诱惑公务员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。公共权力的运作往往夹杂着特殊利益,持有者往往因公共权力而拥有很高的地位、荣誉,乃至财富。公共权力的运行过程往往是社会价值和社会资源的分配过程,因此这种权力关系也往往体现为利益关系。对每个行使政府公共权力的公务员而言,都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。对于公共权力的这种腐蚀性如果不加干涉,权力就会与特殊利益构成正相关关系,导致公共权力脱离公共利益的轨道,结果就是公共权力不断扩张,在空间上表现为对私人权利和利益的侵犯,在时间上则表现为权力的延续性(如权力的终身制、世袭制)。公共权力日益偏离其产生的公共目的,为了不使其偏离,就需要对公共权力进行控制。

  “徒善不足以为政,徒法不能以自行”,这是中国古代儒家“德法兼用”思想的格言,它给我们的启示就是道德和法律都具有规范作用,两者都可以控制公共权力,规范公务员行为。当然,这是中国古代的智慧。对西方学者来说,他们是如何探讨公共行政之法律责任和伦理责任的呢?他们认为,公共行政的法律责任,往往表现为公共行政的法律权威,即公共行政的权威来源于法理,受制于法理,其具体表现为宪法、法律、行政命令、协约、规章以及司法判例。

  宪法是最重要的公共行政法律责任的来源。本书作者约翰·罗尔认为,“公共行政人员属于宪政官员,他们的权力最终来源于宪法,也因此承担了保证宪法得到恰当执行的义务”。在对公共行政的宪法前提进行考察时,作者提出,单纯的宪法并无意义,更重要的是进行宪政主义理念的实践。“在由宪政主义理念支持的政治体制下”,宪法“是一种具有生命的存在,无论是统治者还是被统治者都要接受它的约束”。在此基础上,作者又进一步指出,虽然通常人们认为,宪法的主要目的是为了限制政府行为,但“这并不是事实的全部。宪法同时还负责政府的创建和界定,负责赋予政府机构和行政官员以相应的权力”。因此,对于政府和行政官员来说,它也是一个授权文件。

  宪法是公共行政的权威基础,法律则是我们“将民主通过宪法过程贯彻到具体政策的途径”。行政管理者最常遇到的三种基本法律形式是:授权法、委托法以及拨款法。除此之外,法院的司法解释也很重要。针对公共组织,还有专门的约束法律,也可以分成三类:一、行政程序法,其主要内容包括对术语的定义以及行政程序法效力范围的界定,对行政机关的“准立法”行为和“准司法”行为进行监督;二、公民基本权利保护法;三、一般行政支持与管理法,为管理和控制行政机关提供法律工具。

  在英美法系的国家里,司法判决,即判例,对行政法制的发展也有很重要的意义。“对判例的使用源于‘法律面前人人平等’的理念,为了保证公平,人们在相似情境中应该得到相似的待遇”。因而,法官虽然不是行政过程的主动参与者,但他们会做出对行政机关有影响力的决定。必要的诉讼程序以及法官对行政行为的审查,看上去似乎是对行政行为的限制,但实际上,它们与法律一样,“也是行政责任的保障机制”。

  这些方面,构成了公共行政的法律基础和框架。在公共行政领域,除了法律责任,伦理责任也是一个重要的概念。然而,从现实情况来看,一方面,人们常常混淆伦理和法律之间的巨大区别;另一方面,现存的有关公共行政研究的入门教材中又往往忽略对有关伦理规范之于公共行政的意义的介绍。法律和伦理的紧密相连——前者是“社会所认同的重要价值观的一种表达形式”,而“经历了岁月沉淀、相对比较稳定的一套重要的价值观便意味着一种伦理框架的形成”,并不意味着二者的等同。法律和伦理之间的差别主要体现为:1.很多行为不合伦理,但合法,反之亦然;2.法律是一种外在的、比较客观的、能被强制实施的约束;伦理则是一种高度主观化的、内在的且主要是自愿的约束;3.对于公共行政而言,法律除了限权以外,同时也是有效的权威保障、赋权工具和管理手段,而伦理则主要是一套约束机制。

  只有明白了二者间的差别,人们才能处理好与之相关的问题。比较有效的一个方法是:以伦理的话语体系来处理伦理问题,同时承认法律责任机制与伦理框架的相容性。具体而言,就是要在建立公共服务价值标准以增强公共行政伦理责任的同时,综合考虑不同的政治体制,不同的情境(包括不同的组织、组织文化和地区)以及个体差异对伦理关的影响,重点考察三者之间需要调和的对抗性冲突;在发展伦理的同时,也不放弃用法律工具的使用。这里的法律限制包括非司法途径和司法途径,前者也即替代性争议解决机制,主要是协商、调解和仲裁;后者包括司法审查(法院审查行政部门的行为是否合法合理)、禁令援助(法院通过发布禁令来阻止不当行政行为)、判定侵权责任(使政府和官员对其不法行为所造成的侵害负责)。总的来说,建立有关法律和伦理的责任框架是公共行政管理者目前面临的一个非常紧迫的任务。

  二、政府间关系和财政联邦主义

  如果说宪政理念是支持美国政府权力来源及责任机制的基石的话,那么由美国宪法所设计的联邦体制则是美国政府间组织及财政关系演进过程具有奠定基调作用的因素。当然,随着社会的发展,人们对于联邦制存在形式的看法也已经历了数次变迁。20世纪早期,人们认为联邦制的政府是夹心蛋糕式的结构,其中“各层级政府单位的权力有明确的界限,并且有各自独立的运作系统”。后来,莫顿·格罗金斯提出,“政府间的关系更像是一个带有大理石花纹的蛋糕,虽然人们也能在其中发现不同的原料、颜色和味道,但各种元素是混合在一起的”。大理石花纹蛋糕的概念显然比夹心蛋糕更有助于我们对政府间复杂关系的理解。不过,20世纪60年代末,联邦主义的研究者们又逐渐提出了一个新的比喻,即“尖桩篱笆”。在这个比喻中,横栏代表不同层级的政府,单个木桩则代表卫生、交通或公共安全等具体的政策领域。这一比喻体现了现代政府间关系两个极为重要的特点:一是在很多问题上,各级政府的管辖边界是相互渗透的;二是与各级政府部门都有关的大多数行为的核心是某一特定政策领域中的共同利益。

  事实上,随着非营利性组织的崛起、各种地方协议、地区联盟以及超国家组织影响力的增强,现代政府的关系网远比最初的宪政设计要复杂得多。很多学者认为,政府不是一个地位高高在上、结构简单的制度性权力组织,而是一个复杂的、由各类型组织所组成的复合体,各类组织以各自的方式承担着各种不同的功能。因而,现代公共行政管理者必须具备很强的复杂环境适应能力。

  虽然我们是以动态的眼光在考察政府间关系的结构框架,但有关联邦体制在社会发展各个阶段的表现形式属于变化后的结果,仍具有静态描述的性质。而推动这一结构框架运作的两大重要的动力机制则是:财政联邦主义与政府间关系宪政基础的变动性。前者是指各政府单位内部和各政府单位之间资源的流动方式;后者则与身兼市场管制者与市场参与者双重身份的州及地方政府介入市场方式的改变有关。

  在复杂的政府间关系中,各级政府官员可以通过多种方式的相互协作来实现政府目标的实现。但协作的努力也需要涉及资源的耗费以及活动成本的分担。政府通过征收各种税费,拨款或转移支付,直接服务或签订公共物品或服务购买合同来分别实现资源的聚集、分配与支出的过程,就是政府间财政活动的现实表现。

  政府间的财政关系之所以重要,还因为它与谁得什么以及谁付费有极强的相关性。从广泛的社会层次来看,政府具有配置、分配和稳定三大职能。在这些职能当中,政府需要实现社会总资源在公、私两个领域的划分机制,调整收入和财富的分配情况以实现社会工人的公正或公平的分配状态,以及维持高就业率,稳定合理的价格水平以及适当的经济增长率,在追求收支平衡的过程中,兼顾稳定。

  至少是自20世纪60年代起,有一种观点认为:国家级政府是最好的岁入征收者,实际的支出决策则是由地方、尤其是基层政府来做更合民意,其效率也更高。然而在实践中,联邦政府绕过州和地方政府,直接将资源分配给公民个人这一反联邦思想的做法似乎越来越普遍。事实上,在这一领域中,地方政府要求在资源的使用上有更大的自主决定空间、拒绝接受所谓的“无资金委托”的呼声,与联邦政府担心地方多数势力忽略妇女、少数族裔等弱势群体的利益而要求地方政府服从联邦政府的规定,或直接自主具体项目,或把财政补贴直接发放给公民个人的努力,两种趋向都很明显。但另一方面,联邦体制的演进性以及技术的发展,在不断对公共服务的融资与供给提出挑战。政府间及政府与营利及非营利组织之间的公共服务供给合作安排,不仅数量越来越多,所涉内容越来越广,而且形式也越来越复杂。由此可见,公益物品和服务供给合同的管理,是21世纪公共行政管理者面临的又一重要任务。

  政府能以平等的身份与私人组织签订服务供给合约,意味着政府有的时候是以参与者的身份进入市场的。然而,政府作为市场管制者与作为市场参与者两种情况下的宪政环境是不同的。首先,政府究竟是在行使管制职能还是在侵占财产或妨碍市场竞争,是一个极为重要的问题。因为就规范理论来说,如果政府侵占财产(通常是通过征用),它必须对财产所有者的损失给予补偿。同时,政府作为市场参与者还会影响到联邦政府对州及地方政府的管制。20世纪30、40年代,最高法院在许多相关案件中判决:公共组织在从事市场活动时,应同商业组织一样负有向联邦政府纳税并接受管制的义务。

  总而言之,从目前来看,政府间关系体制显然正在发生重大变化,其中有些变化时与放松管制的国际大趋势相一致的,有些变化是在平衡预算压力的驱使下发生的,另外还有一些变化则是反联邦计划项目思想推动的结果。

  三、行政中的公共政策

  作为政府的主要治理工具,政策决策及执行在政府所从事的活动中占据着相当重要的份量。在理解公共政策时,我们首先要理解其相关的核心概念,其中包括:议题、政策包、政策工具、政策空间、政策共同体,等等。尤其值得注意的还有“公共”一词的含义,一般认为公共政策的目的应旨在谋求公共利益,其决策涉及公益物品,并且其决策结果具有权威性和非排他性。另一个重要的概念是政策分析,亦称为政策研究。它主要由三个部分组成:一、政策过程研究;二、政策分析技术研究;三、具体政策空间研究。

  从政策作为“政治过程的一个核心组成部分,用来回应公众议题的手段”这一意义上来讲,我们在进行政策分析时需要注意的是第三个维度,即具体政策空间的研究。有关具体领域的政策过程研究主要集中在以下两个方面:

  一、政策的决策过程——由谁决策,做何种决策。关于这个问题,有很多公认的解释模型,其中比较重要的包括:A.理性模型。该模型把公共政策视为一个线性过程:分析家界定问题,对备选方案进行评估,选择最合理的方案并且执行。实际上,人们的理性并非如此完备,而且分析技术也不可能非常客观,主要的政策决策仍是政治博弈的结果。B.渐进模型。该模型认为决策的制定是在原有政策基础上进行边际改进。C.多元模型。该模型认为政策决策即相关利益群体在讨价还价的互动中对政策方案的选择达成共识的过程。在多元主义者看来,民主的价值显然高于对科学精确性的追求。D.精英模型。在精英论者看来,与其说政策是公众讨论的结果,不如说是处于一国政治经济领导阶层的精英们的决定。这种观点简单易懂,但在对现实生活的解释力上仍有很大欠缺。E.组织(结构主义)模型。该理论认为组织才是政策过程中的“主角”,组织的特征、文化和行为影响着政策过程的各个方面。F.官僚政治模型。该模型认为在决策过程中,真正重要的是关键人物与具体组织之间的搭配关系。G.交易理论(公共选择)模型。这种理论代表了市场逻辑与多元政治的某种联合,其主要思想依据是公共部门也应当像私人部门一样追求效率和效益,因而政策选择是政治市场中利益相关人之间的相互交易活动。H.冲突模型,认为政策决策更多的是政治冲突的结果。

  二、政策过程。政策研究者们关于决策模型虽有不同的看法,但他们对于政策过程的看法还是有一条主线可循的,即:首先设定议程,确定所要解决的公共问题是什么,将问题列入公共议程,并确定该问题在公共议程中所处的位置;其次,进行政策规划,根据需要选择采用不同类型的政策手段,包括管制、分配、再分配、资本化以及伦理政策等;再次,政策采纳,从本质上讲政策采纳更贴近于政治过程,关键的决策者、相关的利益群体以及该政策发起的源头、政府向何处寻求政策建议、估算政策会带来的输赢等等都是此时应当考察的问题。这一阶段所作的许多具体决策都将直接影响到接下来的政策执行和评估阶段。

  简单来说,政策执行就是把观念中的政策付诸于行动的过程。执行主体的确定方式包括:新成立一个组织来负责实施;授权给现存的行政组织来实施;将执行责任分派给多个行政部门;不指定具体的执行单位。

  不管采取哪种方式来确定执行主体,公共管理者在政策执行过程中至少要面对以下三种不同的情况:在政策港出台时,设定执行所需的组织框架和相关的规则程序;在组织框架以及相关的规则程序一旦基本成型,政策便开始由执行向标准化操作过渡,随后逐渐稳定;在遇到危机或挑战时,规范操作让位于危机管理模式。“这些活动会随着时间的推移而交互更替,且有一定的规律可循”。

  有关政策执行主体与政策规范对象之间的关系问题,从相关的文献资料中,我们可以清楚地看到一条“从服从到合作再到创造”的发展脉络。这种对思维模式的转变,反映了政策研究视角从“自上而下”向“自下而上”的转变。当时,在今天这个复杂的社会里,这三种思维模式并非替代关系。事实上,受众的服从、积极合作以及创造性的参与对于政策的有效执行和操作而言,都是必不可少的,自上而下和自下而上两种视角也必须有机的结合起来。

  按照政策分析家的理性设计,政策在经历了执行阶段以后,便必须面对评估问题。然而关于政策评估,人们尚有很多争议,有关的争论焦点主要集中在:1.政策评估究竟是一个什么样的阶段?它似乎不是一个理性的评价过程。2.如何定义成功?以简单的输入、输出衡量难以理解政策的真实后果;而成本收益分析法在很多时候似乎难以实现。3.谁来决定成功?传统的由政府或政府专家进行评估显得零散而武断,但新出现的得益于私营部门全面质量管理理念、强调效率提升、让政策目标群体参与评估的方法也遭到了很多批判——首先,公民不仅仅是顾客;其次,有些类型的政策,特别是与管制或法律执行活动相关的政策不适合用这种方式来进行评估;再次,借助市场力量所获得的数据,并非对所有方面的评估都有价值。不过,基层官员与政策目标群体参与无疑将是今后政策评估的发展方向。

  如果政策的评估结果是“失败”,那么摆在该政策面前的只有两条路:终结或者转变。由于政策的终结或转变,与带有负面色彩的“失败”联系在一起,因而在整个政策过程当中,它最不受重视。同时,又由于政策的终结或转变,往往会给相关的人群带来具体的“利益伤害”——比如,政策目标群体将失去原有的受益机会,而服务提供者将失去原有的就业机会,因而除非是在巨大的财政压力之下,否则政府通常不会做出这样的决定。

  在对传统的政策过程模型进行考察后,本书作者总结了如下的经验教训:第一,政策执行是非线性的,或者说是“环形的”;第二,学者们通常将研究重点放在事后审查上,但事实上,真正重要的是事前干预;第三,在政策选择上应当有全球化的视野,同时这种全球会的视野中还应当包含在政策过程中经常被遗忘的公平和平等意识。

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