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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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二十一世纪的公共行政:超越改革(2)  

2005-04-05 12:06:23|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  四、公共组织理论

  公共组织可以说是公共行政人员直接工作于其中、并且对其行为选择有重大影响的因素。众所周知,多年以来,官僚制一直是世界各国主要的政府(和商业)组织形式。它在“确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性、专业性、把政治因素和人为因素对组织决策的影响降至最低、确定官员责任等方面有着其他组织形式难以比拟的优势。然而,人们对于官僚制的批评却一直不断,且愈演愈烈。作者认为造成这一现象的原因主要有二:一是真正严格按照官僚制理论建立和运作的政府组织实际上相当少,官僚制的优点没有得到充分发挥;二是随着社会环境的日益复杂化,官僚制的优点正在逐渐变为其最大的缺点。

  官僚制无法帮助我们应对21世纪组织所面临的挑战,主要是因为:1.技术的变迁,尤其是信息技术的发展使得组织的形状、形式、性质和规则等不得不发生改变;2.官僚制更适于在一个相对稳定的框架内运行,所以它很难适应环境的急剧变化;3.社会问题的日益复杂化,使得以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织显得无所适从;4.第三部门的崛起可以提供很多传统官僚制组织难以提供的服务;5.人口构成的变化会引起官僚制组织内外人口的价值观、态度、行为等的变化,从而将其置于一个更不确定的环境中。上述种种变化要求公共组织理论的研究者们必须超越传统的官僚制思维模式,以寻求新的出路。

  纵观组织理论的发展史,我们可以看出,组织的基本职能和要素是比较稳定的,而组织目标的内容、组织的结构、程序以及协调组织活动的方法总是在不断变化。组织理论反应的是“我们周围活生生的现实”,因而,并不存在什么真理性的组织理论,“我们有的,只是许多试图在解释和预测组织及组织中的人在动态环境下的行为等方面的努力”。传统的组织结构理论来源于泰勒、韦伯、法约尔、古立克等人的学说,它主要有以下五个方面的内容:第一,确立建立组织的目的、组织的具体目标和活动;第二,组织结构必须划清组织中个人之间以及各部门、各科室之间在权力、责任、沟通方面的关系;第三,书面的政策文件和程序规定;第四,由选任官通过合法的政治程序为组织设定使命;第五,理性、系统、科学的分析。这些内容综合起来,实际上构建的是一个有关组织形式的“神话”,它符合我们对理性的追求,但该模型的有关原则、假设和结构特点并不与现实完全相符,与今天以及将来的世界更是相去甚远,其中包括:现代员工与古典结构的设想不同,他们并非那么“一切向钱看”,也并非那么墨守成规;目前的动态开放的世界无法提供古典模型要求的那种稳定封闭的环境;职业行政官员与政治官员的关系与古典组织模型中所设计的上下级关系也有很大差别;在现代组织中,正式权威与非正式权威都很重要,而古典组织模型中只考虑了前者的影响和力量。

  “古典模型的结构特点是由不同等级的主管对信息进行层层控制”。过去由于信息、认知能力以及控制的局限性,组织中主管的控制幅度很小,因而大型组织通常呈高金字塔型结构;而现在,由于信息技术承担了很多中层管理者过去承担的任务,同时也降低了人们的认知局限,提高了管理人员的控制能力,今后的组织结构将会向扁平化发展。

  尽管人们对古典组织模型的缺陷抱怨频频,但事实上,它在很长一段时间内仍会存在,因为一方面现实生活的确还有其用武之地,另一方面,等级制组织形式在人们的思维领域已经打下了深深的烙印,在很多人看来,不是金字塔型的组织几乎是不可想象的。所以,我们目前要解决的问题是,如何重新组合该模型使之能更好地适应当今的社会现实。

  迄今为止,学者们已经提出了很多替代方案,各种替代方案既是传统组织结构模型的补充,同时也向它提出了挑战。本书介绍了其中两种,其一是组织行为观。事实上,在20世纪50年代中期以前,相关的学者没有跳出传统模型基本假设,仍把人看作是组织机器中的可替换零件;在有关人、组织及它们之间的关系的文化假定彻底改变了以后,组织行为理论才得以真正形成。梅奥、福利特和巴纳德等人的开创性工作为该理论的发展奠定了基础,而麦格雷戈的X理论和Y理论对组织行为观和古典模型的管理命题做了非常好的区分。除此之外,他的另一重要贡献在于他提出了“自我现实的预言”这一概念,其主要意义是管理者对员工人性的假定,将引导员工走上与其假定相一致的道路。因而,组织行为观下的公共管理者应当从心底接受组织行为观的假设,在调整行为之前将其内化,否则,最终仍会使组织回到古典理论的情境中。按照这一思路,管理者应当充当的角色包括:员工及工作小组的开发者、授权者、领导者、问题的协作解决者、蓝图描绘者、有效的交流沟通者。

  组织行为观下的组织变革管理,被称为组织发展。绝大多数学者认为,组织发展并非指组织中单个项目的改革,而是指“以提高组织效能、改善问题解决机制和实现自我更新为目的的,由高层管理支持的、着眼于长远的、有计划的、整个组织的共同努力”。它所关注的是有计划的、不会严重破坏组织关键规范的一般变革。事实上,全面质量管理就从组织发展理论中借鉴了不少重要的观点和思路;除此以外,组织发展理论中有些可用来改善组织战略工具的内容,还没有被全面质量管理的实践者广泛采用,如组织诊断、过程分析、团队建设等。

  于20世纪60年代风靡一时的组织行为观,反映了那个时代社会的发展状态和人们的价值观。但在后来者看来,它的追随者们显得有些太过天真,因为该理论以管理者对人性的完全了解为基础;忽视了人对自己处境的评价,简单地将人的追求拔高;带有很强的美国和欧洲文化的特质,缺乏对其他文化因素的关注;等等。

  另一种传统组织理论的替代方案是组织文化观(亦称符号管理理论)。这一观点将组织视为一个符合社会复杂结构模式的小型社会,有自己独特的文化,这种文化有时甚至能代表组织的身份,能为组织成员提供了解不确定性事件和符号的工具,帮助成员界定是非,是组织内起支配作用的行动指挥机制。“组织文化中所包含的价值观就是通过符号表达出来的”。

  对于有意要改变组织特性,推行超常规变革,组织的文化框架或许可以说是能帮助管理者实现这类目标的最有工具。另一方面,“当现存的文化面临威胁时,组织的文化能够为自身的继续存在提供有效的保障”。全面质量管理的支持者大多都是组织文化观的支持者,因为“只有在彻底改变了组织文化以后,全面质量管理所提出的那种意义重大、长远、深刻、根本的变革才有可能实现才能出现”。由于文化的影响力深刻且长远,显然推行组织文化的变革决不是一件随随便便的事情。大部分的学者认为,组织文化的真正改变至少需要5年以上的时间(多数时候,它需要的时间远远超过5年),因而组织文化观的缺陷在于,“它不适用于组织对短期利益的追求,也不能为具体问题提供迅速的解决之道”。

  不可否认的是,在当今社会中,古典模型仍然占据着政府组织理论的统治地位。不过,组织行为观和组织文化观使公共管理者对于组织及员工有了新的理解,可以预见的是,不可逆转的人性化潮流以及科学技术的进步必将推进组织理论的进一步革新。组织的外围环境就好像一个“筛子”,只有组织结构及运作方式符合“过滤要求”的理论模型才能迎合新时代的需要。

  五、公共部门的人事与预算

  如果说公共组织是作为一种环境因素影响行政人员的行为的话,那么公共部门的人事政策则在很大程度上是工作于组织中的行政人员必须接受的一种博弈规则。两者的共同之处在于,按照什么理论来建构组织与制定什么样的人事政策,背后都隐含了对一套对人性的基本假设。同时代的组织理论与人事政策必定在这一点上,并因此又在具体表现形式上存在着一定的关联性。自19世纪末(略早于传统组织理论模型的出现)以来,与官僚制组织理论在理性、公平、公正、责任与统一上有着同样追求的功绩制原则对公共部门传统的人事制度产生了相当大的影响。“功绩制遵循的原则是,公共部门应以功绩的大小作为人员录用、职位晋升以及报酬给付决定的基本依据”。1883年,美国国会通过的第一次公务员改革法,即《彭尔顿法》,意在控制“政党分肥制”的滥用,建立以功绩制为原则的公共部门人事制度。

  从组织体系内部来看,传统的人事管理职能包括:1.工作分析,即明确工作的核心要素以及完成工作所需的技能;2.职位分类,即对职位进行分类,并以职位为基础确定一套报偿体系;3.人员安排,即通过一系列比较稳定的制度招聘和选拔人员来填充相关的职位;4.培训和发展,即为组织中的员工提供培训和发展的机会,以使他们能更好的胜任本职工作,促进组织的发展;5.绩效管理,根据客观的绩效评价标准对员工的工作进行评估,并以评估的结果作为开除、晋升或奖励决定的依据。在这一系列的活动中,中立、平等都是相当重要的原则,贯穿于人事管理的始终。这也是功绩制的基本要求。

  由于传统人事管理职能的设置是以人的完全理性、公共组织的工作内容完全确定、工作绩效可以客观量化为前提假设,因而,它的每一个环节在实际运行过程中都遭遇了很多挑战。同传统组织结构模型一样,功绩制原则一方面为了保持公务员的中立性和稳定性,做出了很大贡献,另一方面,这种保护又在一定程度上束缚了管理者的手脚,使公共组织显得僵化、低效。而且随着对人的假定的转变,公共管理所涉及因素的增多,相关事物复杂程度的升高,功绩制原则的负面影响必将越来越明显。具体而言,传统公务员制度所面临的新时代挑战主要有:人成了“组织应予以特别关注、并应对其进行有效管理和开发的重要资源”,组织环境的演进性特征使人事官员不得不对自己的角色进行重新定义,即由先前的人事管理者变成了现在的人力资源管理者;社会的包括公共组织的劳动力结构的持续渐变趋势,尤其是妇女就业人数的增加,这使得人事制度在福利计划设计、报酬设计等以及性骚扰问题的处理等方面不得不发生变化。此外,劳动力结构的变化还使得组织中员工的文化背景更加多样化,进一步增加了管理的难度;技术变革使得传统的静态职位分类体系、人才选拔方式、培训方式以及绩效评估方式再难满足时代的要求。

  在这样的背景下,人事管理将逐渐被人力资源管理所取代。二者对人的假定的基本理念上有着根本的区别——在人力资源管理的视角下,“人不再被看作是组织机器上可供更换的零件,而是组织应当重视的、可进行有效管理和开发的重要资源”。变革后的人力资源管理制度的工作分析将更具多维性,职位分类将更加灵活,人才的选拔将以结构为导向,选出具有学习和管理能力的人,并对他们进行多样化的培训;工作安排、工资报酬和绩效评估等都将以团队为基础,而非的以个人为基础;员工的办公时间和办公地点也将更富有弹性;在生产力上,更关注产品的质量,而不是数量。不过,如何从传统的人事管理,走向基本哲学理念完全不同的人力资源管理,还有待于我们的进一步思考。

  在组织、人事和预算当中,预算可以说是与公共部门实施公共管理、行使公共职能联系最紧密的一种活动了。事实上,“透过预算,我们能清楚地看到:政策决策的结果,公共议程中各议题的优先秩序,政策项目的目标,政府在向社会提供服务及援助时所做的努力,以及公共部门的绩效、影响和总体效果。”

  公共预算具有四个基本的维度:其一,政治性。“公共预算属于政治工具,它负责通过预算来分配稀缺的公共资源”。其二,管理性,这种管理主义的视角涵盖了一系列广泛的行政活动,其中包括财政收支的预测和规划,生产力及成本分析,战略规划和项目设计,以及各种形式的政策评估。其三,经济性。公共预算还时一个有力的经济工具,能够引导经济增长和发展。其四,责任性。公共预算同时还时一个责任工具,可以用来使公共官员对从公民说中征得的、用于公共项目的资金承担法律责任。然而,这种复合的工具角色,使原本为确保收支平衡而设计的预算体制,最终却成了破坏平衡、导致赤字持续存在的原因。正如迈克尔·怀特以及后来的亚伦·瓦尔达夫斯基在其研究著作《赤字与公共利益》中所论述的:“预算与履行义务、遵守诺言有关。它涉及对价值的选择,即判断哪些目的具有最高的优先权。……而且,多数事后,税收和开支决策与特定人群的具体劳动和真是利益密切相关。发生在我们中任何人身上的事情——比如农场主或穷人的命运——都可能对其他人的命运具有实在的意义……赤字持续存在的真正原因是政府无法做出其他选择。而政府无法做出其他选择的原因则是重要的价值受到了压制或伤害。”

  由于预算涉及意义非常重大的“财权”,并借此又决定着“事权”,因而在权力分立国家中,立法机关与行政机关往往容易在预算问题上结成复杂关系。作者,用“强行政/弱立法”和“弱行政/强立法”两种模型来却分别表示这一关系的两种极端形式。在前一种模型中,首席行政长官拥有许多重大的预算权,并能够利用项目否决权,使行政预算建议成为预算上限;而在第二中模型中,行政机关没有项目否决权,或其所拥有的项目否决权因可能会被立法机关推翻而受到限制。尽管这个问题在美国表现的最为明显,但实际上很多国家都面临着类似的问题,因为除了两类机关的利益争夺因素以外,立法机关与行政机关本身在预算问题上所承担的责任的不同——确保预算的公平公正、实现预算责任与确保预算资源能灵活地流向最需要的地方、实现管理效率,也必然会引发双方在这一领域中的矛盾冲突。

  近年来,社会事物的日益复杂化以及赤字压力的增大,预算管理维度的重要性逐渐突显了出来。在美国历史上,继依据各种分类项目系统记载公共开支的流线型预算法(从一定意义上来讲,流线型预算本身也使以改善财政管理为目的的,它不仅为组织间进行按类支出比较提供了可能性,而且最重要的是,它还在公共支出中,引入了会计因素)以后,又先后出现三种主要的预算体制:(一)绩效预算。这种体制关注工作绩效和效率指标,通过分析成本与产出之间的关系来考察效率,是一种管理趋向的预算体系;(二)规划设计预算系统。这一系统力图将规划、设计和预算三个重要的管理过程结合起来,对未来五年的项目计划和成本开支进行预测,并希望从战略规划、系统分析和成本/收益中吸收新的分析技术,体现了管理的系统思想;(三)零基预算。与前两种渐进主义的模型比起来,这种预算方法进行了非常大胆的设想,即要求“预算方案中各个项目的正当性应当每年进行一次重新认定”。不过这种方法在实践上有很大的难度。近年来,政府中精简的风潮也影响到了预算体制,预算的精简管理颇为流行。不过,“精简管理不是一个预算系统,而是一个将政治、经济现实融入管理战略的过程。”

  在关注预算的发展方向时,有几个方面的特点值得注意:强化结果的责任性;更多的放权和分权;改进预算程序,提高效率,采用更多的战略战术;建立电子化预算系统。

  六、公共行政的全球化眼光与比较视野

  现代科学技术的发展,尤其是交通与通讯技术的发展,使世界正日益缩小成“地球村”。世界各国之间在政治、经济、社会等各个领域之中的相互依存关系不断增强,传统意义上的国界逐渐失去意义,内政和外交之分也越来越模糊,非传统安全因素,如环境,对国家间、或地区间关系的影响力增强。这种趋势同样反映在公共行政上,要求新环境中的公共管理者必须具备很强的沟通、组织和谈判的能力,跨越传统政府部门界限和地方、国家界限的观察力以及与其他地方、国家的同行共同解决问题的合作精神。

  全球化的趋势不仅要求公共行政人员要有全球化的眼光,还要求他们懂得在工作中运用比较的思维来分析问题。瓦尔多曾经提出,在进行比较时有两个关键的问题必须解决:一是“为什么要关心这个问题?”,二是“与什么相比较?”。这也是公共管理者在进行比较时应当回答的问题。

  在对全球范围的公共行政进行比较时,作者观察到了如下一些方面的情形:一、在全球化的大背景下,实际上有两种力量在同时发挥作用:一种是全球趋同的力量。各国面临着很多类似的情况——如人口的增加和流动,信息技术的进步,全球市场的形成等,以及相互之间联系的加强,导致各国所运用的公共行政方法呈现出了某种程度的趋同倾向;另一种是形成和维护地方文化的张力,也即趋同的反作用力,这使得各国的公共行政又呈现出了不同的特色。二、不同国家的政府组织形式与当地的基本文化之间并非总是统一的,对此,殖民移植、制度借鉴和制度综合等情况有着相当重要的影响。三、甚有影响力的国际组织,不断高涨的全球性期望以及不同的地区现实都会对公共管理活动产生重要影响。

  目前,除大规模地区和国际活动以外,各国在公共行政实践中还存在着其他一系列共同的发展趋势,其中包括:1.放松管制。国际上放松管制的呼声日益高涨,尤其是在一些国际组织的引导下,随着政府规模的缩减,政府对亲市场政策工具的依赖程度越来越高。不过,放松管制并非意味着政府的全身退出,因为在有些领域,管制仍是核心的管理方式,而且亲市场的政策工具也需要一定的治理结构和日常运作机制作为基础;2.权力下放。下放意味着民主参与性的增强,它不仅包括责任的下放,还包括决策权以及相关资源的下放;3.重理。即政府组织内部(而不是不同级别的政府之间)的权力和责任的重新配置,它体现了重视结果的思想。与之相伴的是“减少层级”的趋势。不过,这种对组织的严格设计、调整可能会减少组织的灵活性,因而需要因地制宜的推行;4.将高科技引入组织管理。5.民营化。通常指政府以签订合同的方式提供公共服务的做法。它一方面有助于控制公共部门的规模,另一方面也会增加私人部门的就业机会,提高效率。不过,它也只是众多治理工具的一种,而非“包治百病的仙丹”;6.对公共行政责任的重视和加强,其中包括政治责任、法律责任和市场责任。

  本书是七位作者合作的产物,多人合作,虽然可能会给行文风格统一、保证各章之间的连贯性带来一定的麻烦,但它能使各位作者充分发挥“术业有专攻”的优势。通读全文,读者可以体会到,本书对每一个问题的论述都是以活生生的社会历史及现实为背景,以严密的逻辑思路贯穿于其中,以鲜明的价值判断为主导的。当然由于本书作者都是美国学者,所以本书所依据的事实基础更多的是美国的历史和现实,思考的学术问题和现实问题,也具有美国的特色,但其中所包含的理论的适用范围并非仅限于美国。所谓“他山之石,可以攻玉”,这里的他山就是其中所包含的对中国公共行政学术和实践发展很有意义的理论探讨。在公共行政实践上,诚如本书作者所言,现代公共行政学者和官员必须具备全球化的眼光和比较的视野,并且从未来的眼光来思考问题。在当今世界上,各国公共行政所面临的问题可能有很大的差异,但其基本趋势具有很大的共性。比如当前各国都在进行公用事业民营化的改革,公用事业的民营化与权力下放、放松管制、强调责任等方面是紧密联系在一起的。在学术研究上,受各方面因素的影响,国内的学者历来不重视从公共行政的角度对财政和预算问题进行研究,财政很多时候与金融连在一块。本书为为剖析财政与预算在政府间关系、权力、政治、管理、行政、责任等方面的意蕴提供了一个很好的范例。

  本书的翻译经历了两年多。此间,张旭霞、王传宏等同学参与了初稿的翻译,我的博士生王巧玲和李文钊重译了初稿,在此基础上我和王巧玲做了一些校译和修订,并与王巧玲、官文菁合作,写作了译序,力图省略本书所具有的美国特色,从中国读者的角度,介绍本书所包含的基本理论成果,希望给读者一些便利,以最快的速度把握本书的理论内核。当然,翻译是一项兼具脑力密集和体力密集的工作,在翻译进程中,任何一份脑力和体力的付出,都会进一步提升翻译的质量,但任何人的脑力和体力在特定的时间内总是有限的,所以翻译的质量的提升也是有限的,其中肯定还有我们没有发现的各种各样的不足之处,乃至是错误之处,敬请读者不吝指正。

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