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毛寿龙的博客

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毛寿龙,浙江奉化人,北京大学政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

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坐而论道、为公立学:制度分析与公共政策序  

2005-04-05 12:07:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《坐而论道、为公立学:制度分析与公共政策》力图用制度分析方法分析日常小问题或者具体政策问题。其目的是有三,一是在理论探讨的基础上在具体政策问题分析过程中介绍制度分析的基本概念、理论与方法,二是通过对日常生活中具体政策问题的探讨来体现制度分析理论与方法的活力,并以此为基础修正制度分析的基本理论和方法,三是力图就日常具体的公共问题给出制度分析学者的看法或者政策建议。

  本书共分八个部分,第一部分,规则与选择,探索不同制度背景条件下的理性选择问题,并探索官员和公民个人的不同选择的制度背景,在此基础上思考在公共领域的理性选择,尤其是如何以制度反腐败的问题。

  第二部分,民主与自治,着眼于民主与自治的制度基础以及政策选择,探索了理想民主的概念以及现实民主的制度因素,村民自治对于民主制度发展的意义,人大代表新举措的制度意义,官与民关系的制度因素,民主的政府应该为谁服务,公民评议政府的民主效应,以及以自主治理为基础来解决公共问题的可能性。

  第三部分,公共服务的制度基础,专门从制度分析角度探索公共服务的制度基础,如公共服务的市场化问题,公共住房改革的制度逻辑,公共服务中的外地人问题,城乡有别的问题,城市小区公共服务的制度,农民负担与公共服务,公共安全、司法服务的制度基础,水资源有效利用、烟草政策、艾滋病问题、孕妇惨死以及交通安全的制度逻辑。

  第四部分,教育服务的制度基础,从制度分析角度探索贫困生问题、教育系统不正之风问题,收费价格管制问题,收取学费问题,学术禁区问题,校园治安问题,以及托幼服务问题等。

  第五部分,全球治理与外交政策,以中国经济政治崛起为背景,探索中国的大国定位,在此基础上探索中美关系的战略把握,及其复杂性,然后从宏观的角度探索了21世纪文明的制度基础,以及人道化全球化问题。

  第六部分,研究了美国政府及其公共政策,主要包括为什么美国选择不民主的选举制度,美国政治中宪政、共和与民主的均衡,美国外交政策的制度缺陷,美国军费增加问题,以及美国行政审批制度改革的启示。

  第七部分,学思人生的制度基础,探索了理论与实践关系的制度基础,自由主义与新左派争论的评论,窃书、书生气、学术批评、本土化研究以及学术评奖的制度问题。

  第八部分,网络空间的制度基础,针对网络迅速发展的时代,中文学术网站迅速发展,网络学术资源、网络民主、政务信息网上公开登问题。

  这些分析和评论文章依据的方法和框架是IAPP(制度分析与公共政策的institutional analysis and public policy英文首字母缩写)的方法与框架,简言之,就是根据后果、权利和契约的评价框架,操作、集体和立宪选择领域和制度设计分析的理论框架,运用物品类型的规范理论与实证理论,以分析和复合的人性冲动理论为基础,考虑公民、官员、社会组织和政府的各种复杂且可能的现实政策选择,从政治、经济、道德、审美和文化多层次入手,着眼于持续发展的制度平台,探索IAPP鉴别真实的问题,去除伪问题的方法,然后选择一个当前正在发生的公共问题,着眼于建设性的行动,进行政策分析和评论。

  IAPP的评价框架,由后果、权利和契约等组成。后果的评价标准,是人们最常用的评价标准。其大意是说,一个政策选择,只要后果好,就是好,如果后果不好,就是不好的。比如,就自由来说,为什么需要自由呢?因为结果好,人有了行动的自由,有了选择的自由,人的精神状态比较好,行动比较积极,易于承担责任。具体来说,一个人有了婚姻自由,要比婚姻不自由要好,因为有了更多的自由选择,可以选择更好的配偶,婚姻质量会比较高。如果没有婚姻自由,即使有可能找到好的配偶,但总体上婚姻质量会下降,会导致梁山伯与祝英台那样的悲剧。一个经济有自由比没有自由强,因为如果没有经济自由,交易将萎缩,经济就将萧条。我们说,市场经济比计划经济好,原因就在于市场经济能够导致经济发展,而计划经济只会降低经济资源配置效率,导致经济落后,甚至是崩溃。

  从权利的角度来看,自由作为一个权利,不管结果好还是不好,都是个人的权利。比如,给一个人以婚姻自由,他选择的配偶在很多人看来都不是最好的,但这依然是其自由。一个人,从小立志当售票员,售货员,在很多人看来都不可思议,但理想的选择,是个人的自由。一个人不当大学教授,而去当打字员,或者在街上流浪生活,显然在很多人看来不理性,但这也是一个人的自由。每个人的权利,他人不可干涉。

  权利的标准,可以补充后果标准的不足。因为人们对某个事件的看法,对其效果的看法,都有各自的主观性。主观的判断,不同的人往往有很大的分歧,即使是萝卜青菜,也各有所爱,中餐西餐也各有选择。这时,就需要判断,谁有权利来进行判断,这样就可以解决分歧。除此之外,权利的标准,可以为结果好还是不好设定边界。比如,每个人都有生命权、财产权,以及人身自由权等等各种各样的权利。对于这些权利,不能以任何理由加以限制和剥夺,即使结果很好,也是如此。比如,我们不能为了治安的目的,任意限制个人的人身自由权。也不能为了发展的需要,任意剥夺个人的财产权,更不能去剥夺人们的生命权,不能为了发展去威胁人们的生命。

  当然,对结果人们的看法可能会发生冲突,其利益也会发生冲突,对权利,不同的权利也会发生相互冲突,这时候就需要有一定的共识。这就是契约的评价标准。

  从契约的角度来看,人们需要对权利的配置和后果的看法,应该有一个最低限度的共识。比如,对基本的人身自由权,对个人的财产权,结社权等等,有最低限度的共识;对某些政策的结果也需要有一个比较共识的评价。如果有很大的争议,就需要通过公共程序,相互主张,争论,辩论,讨论,达成一致,如果无法达一致意见,公共政策就缺乏基础,就很难形成普遍的公共政策。这时,就不宜采取政策行动,或者说分而治之,不同地方的人,不同群体的人,可以由不同的选择。萝卜、青菜既然各有所爱,人们自然可以在自己的菜园里种上自己喜欢的蔬菜,而不必由公共政策来确定到底种萝卜还是青菜。

  契约的标准,实际上就是民主的标准。它意味着谁的利益受到了影响,谁就应该有发言权,有参与权,有决策权。如果没有这些权利,这些人的意见就会被忽略,其利益也很容易轻易地被牺牲。就会导致不同集团之间的剥削和压迫问题。

  如果权利配置得当,有关的决策和行动能够取得全体一致同意,这个社会一般来说会比较稳定,经济发展迅速,生活自由、体面、富足而快乐。所以,权利的标准、契约的标准,在根本上与结果的标准是一致的。

  IAPP的分析框架包含三个层次:操作层次的分析、集体层次的分析与立宪层次的分析。操作层次的分析,往往分析操作的技术,主要是分析某个人的作为;集体层次的分析,落实在人与人之间的关系上;立宪层次的分析,落实在制度层面上。我们用这个分析框架来分析自由的不同层次的含义。

  在操作层次上,自由,意味着一个人干事情的能力。如果没有体力、精力、智力以及相关的资源,人就不可能去完成一个活动,达到具体的目的。

  从集体层次上,自由,意味着个人可以不受他人的强制来决定和行动,即使有影响,也是个人自己决定的。

  在这个层次上,并不是所有的人都会有自由。一般来说,强者的自由会多于弱者的自由。而弱者在强者面前会显得无能为力。成人和儿童之间,成人的自由总是多于儿童的自由。强国和弱国之间,强国的自由总是多于弱国的自由。拥有行政职位的人,其自由总是多于没有拥有行政职位的人。如有一个人,去某个国家的大使馆去申请签证,这时候签证官有误会,要你补充新的材料,这时候申请者即使有充分的理由,也无法给其平等对话。在秘密行政的时候,尤其如此。2004年中国人民大学一个硕士生去找工作,在最后关头因为体检不合格而被淘汰,原因是政府部门有内部文件规定,眼睛近视600度以上不予录取。行政机关用内部文件来规范公民,而公民事先并不知道具体的规范,其结果就是公民总是处于弱势的地位,因为谁知道行政机关又会有什么样的内部文件来不断地规范你呢?在这种情况下,公民的自由无疑是脆弱的,易受伤害的,缺乏保障的。

  强者有自由,而弱者无自由,表面上看起来对弱者不利,而对强者有利,实际上是对所有的人都不利的。因为任何人,都不可能在任何情况下都是强者。如果只有强者有自由,而弱者没有自由,那么其结果就是任何人都不会有自由。比如,如何任何人都可以有杀死他人的自由,掠夺他人财产的自由,其结果就是无休止的战争状态。这种状态,对任何人来说都是不好的。

  在这种情况下,就需要在制度上确立规则,让大家无论强弱,都有充分的自由。这样,有关个人生命权、财产权的规则就建立起来了。只要人们拥有了这些基本的权利,就可以使得任何人免于他人的侵害,并确保基本的自由。

  这就是在立宪层次上的自由,它意味着在某种规则条件下,不针对具体的人,也不针对具体的人际关系,任何人,都能够有自由的制度保障。虽然在操作意义上某些人可能没有能力去实现自由,而某些人天生懦弱,深受别人影响,很难不受他人的影响,依照自己的意志去活动,即使他人并不强制。如果有了立宪意义上的自由,虽然很难确保所有的人在操作意义上得到自由,在集体意义上也很难有完全意义上的自由,但一旦失去了保障自由的立宪意义上的规则,任何人,都会失去起码的保障。

  当然,这一切分析都与人和物品的分析相联系的。人是复杂的,但在分析的意义上,并不复杂。每一个人,在不同的场合,都会有不同的冲动,在集贸市场上,每个人表现得像个典型的经济人,是经济理性的,都会讨价还价,买到便宜的,卖出最贵的。见到可怜的人,每个人都会有帮助他的冲动,即使未来得不到回报,这是典型的道德人。在相互存在利益冲突的场合,很多人都会表现得损人利己,尤其是在政治军事冲突场合,尤其表现得要战胜敌人,甚至消灭敌人。每个人不同的冲动,在不同的场合表现出不同的问题。经济人场合,需要鼓励更多的经济自由,关键是建设更好的市场制度,并提供各种各样的保障。道德人场合,则需要解决信息不对称的问题,让有道德心的人能够及时找到需要道德帮助的人。在政治人场合,则需要建设一种制度,限制政治军事冲突,让政治统治变成一种非强制的合作,政治权力不基于强制而基于公民的同意、参与和监督,政治竞争是和平的、开放的、公平的。

  这一切,也与人所需要的物品和服务的性质有关系。可分享的、边际成本不为零的私益物品和服务,由市场来供给最好。不可分享的和边际成本为零的公益物品和服务,最好是零价格的,由政府来提供,但政府的管理并不是简单的,而是复杂的,在非市场供给的基础上,可以有各种各样的安排。俱乐部物品和公共池塘资源类物品,也有其各自的复杂性,如公园和公共草场,也各有各的逻辑和理论。

  所有分析和评论都与特定的政策问题相关,在分析过程中都与这些分析框架有关,至少与其中的部分分析框架有关。所有评论既是学术层面上的看法,但与严格的学术探讨有区别,因为本书不注重学术文献综述,也不关心这些分析的具体的学术意义以及学术争论的背景,而只着眼于表达思想,分析问题,尤其是分析特定的实际公共问题,并给出解决问题的可行的政策建议,或者进一步探讨的方向。

  应该说,这些政策分析,都不是为私立学,也就是说没有什么具体的服务对象,没有具体的客户,不为任何人的具体利益服务,所分析的人物都当作“公众”人物来处理,即其有公众的效应;所分析的事件和问题,都当作公共事件和公共问题来处理。也就是说没有非常针对性的具体目的,不是简单地为该问题中的具体的当事人提供对策,而是着眼于公共利益,尤其是着眼于如何在短期里针对性地解决具体公共问题,在长期里为解决公共问题提供更好的制度基础,对相关当事人的基本状况、面临的制度约束、集体行动状态下的可能选择和行动及其效应进行多方面、多层次的分析。其宗旨是“坐而论道,为公立学”,而不是“为私立学”。所以本书的标题是“坐而论道,为公立学:制度分析与公共政策”。

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